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【PPP专栏】品PPP咨询实操案例和做法 【整理作者】瀛和PPP中心宋佳
近年来，我国无论是高铁项目还是地铁项目，都逐渐使用上了TOD模式，如京沪高铁、厦深高铁、福厦高铁、香港地铁、上海地铁。各省市也出台了一系列政策来支持TOD模式在高铁地铁项目上的应用。如河北省出台了《河北省人民政府办公厅关于支持铁路建实施土地综合开发利用的意见》，上海市出台了《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》，南京市出台了《关于推进南京市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》等等。那么TOD模式是什么？高铁项目和地铁项目应如何运用PPP+TOD模式？一、TOD是什么 TOD理念最初由美国提出，从效益角度看，公共交通站点与周边地区开发可达成良性互动、增值共赢：一方面，公共交通可以带来大量客流，带动沿线的房地产业发展和物业增值；另一方面，沿线地区的发展反过来会增加公共交通的客流，为公共交通提供稳定或不断增长的经营收入。 Transit，指大容量公共交通，交通载体以轨道交通为骨干，地铁、轻轨或快速公交等大容量公共交通系统为主。 Oriented，引导。其目的是通过“大容量公共交通”的有序发展来引导城市空间的合理开发。 Development，开发。开发的原则是紧凑的城市形态、混合的土地利用与高质量的步行环境。最终目的是引导城市空间合理有序的扩张，缓解城市交通和土地利用间的矛盾。 二、高铁地铁项目需要TOD 中国城市轨道交通建设进入黄金发展期。至2013年末，中国内陆累计有19个城市建成投运城轨线路87条，运营里程2539公里，到2020年，中国将有33个大中城市配有177条轨道交通线。城市轨道交通需要庞大的建设资金，其运营与沉淀成本亦非常高。轨道建设运营的投融资模式成为很多国内城市的难题。 轨道交通不同于常规公交，除解决交通问题外，还能带来新城发展和城市更新的机遇、以及开发能级的提升。城市只要建轨道交通，就必须把这个机遇充分利用起来，不管是采用PPP还是其他投融资方式建轨道交通。 我国的城市化进程已经进入到城市加速发展阶段。城市化过程有两种基本形式：一种是在原有城市边缘摊大饼式扩展，另一种是发展新城或在原有的半城市化地区有选择地发展卫星城市。城市以第一种形式发展到一定规模时，会产生一些阻碍城市进一步发展的因素，诸如自然环境、地域结构等，城市规模越大限制性因素越强。从趋势上看，给以各类交通枢纽为载体的TOD开发提供了大量的机会。 TOD 模式具有以人为本、功能复合、集聚开发、公交/步行主导、串珠式城市空间结构等特性，是提高城市土地资源集约利用、优化城市空间布局、提升公交运营效率的有效途径，是轨道交通和新型城镇化可持续发展的、新常态下的最佳选择。 三、高铁地铁PPP+TOD模式的内在要求 1. TOD是精细的跨界产品，须精耕细作 TOD本身是高铁地铁和房地产的跨界产品，涉及众多专业，界面接口多，复杂程度高。从技术角度讲，必须精耕细作，统筹进行策划、规划与设计，才能先“画”出精品。 现有体制机制、法律法规无法支撑这种目前分属两个领域、涉及多个利益主体、需要高度整合和协作的产品。 从PPP落地实施角度讲，还必须解决市场、政策方面的落地性，既要让TOD产品所对应的市场价值预估能够为政府和潜在投资人双方所同时接受，又必须能通过规范、合法的途径让项目主体获得土地以及让PPP项目获得法律保障。 2. T+TOD应由政府主导 T+TOD牵涉到国家和城市最基本的资源配置。轨道交通是事关民生的重大基础设施，为公众提供稳定、长期的交通服务是首要考虑。 轨道交通建设和运营的技术门槛高，目前符合要求的社会投资人市场供给少。另外轨道交通一些特性，例如网络化运营等，很多时候都要求不能从单一项目角度考虑问题 在目前推进PPP模式的诸多阻滞中，最大障碍在于政府还不能完全适应市场经济的游戏规则，若采用PPP模式来建设T+TOD，体制机制与政策法规的顶层设计最为关键，跨政府部门的协调非外部单位能够完成 3. T+TOD的PPP必须平等、诚实、长期 任何项目一旦决定采用PPP模式，政府一定要有平等的交易意识和真正让社会资本盈利的认识与胸怀。这点对于T+TOD这种投资大、合作周期长的项目尤为重要。 一定要算清账，算明账！大陆城轨的建设和运营历史不长，积累的运营成本数据不多且不公开，此外，大多数城市轨道交通的客流预测与实际情况偏差很大，这些都给轨道交通PPP项目确定财务标的造成了巨大困难。若把TOD作为轨道交通的对价补充，首先要明确轨道交通自身的财务缺口，其次还要弄清需要多少土地以及土地的一二级开发究竟能够实现多大价值，若仍有缺口可能继续需要政府补贴或采用其他方法。所有这些账，都要一笔笔算清，而且都必须得向潜在投资人公开。反之，潜在投资人也必需把他的成本和利润算清楚且算在明处，这样才能形成PPP谈判的基础。PPP顾问本质上是交易顾问，解决怎么分蛋糕的；TOD顾问是研究土地综合开发价值、尤其是如何增值，是做大蛋糕的。对于T+TOD来说，这两类顾问缺一不可。 一定要解决好长期运营问题。相对于其他基础设施PPP，轨道交通最困难之处就在于运营。根据统计，国外一条轨道交通线30年的运营成本通常是其建造成本的2～6倍。另据中国城市轨道交通协会2014年12个城市统计：运营线路总成本426亿元，总收入232亿元，收支比仅为54%，普遍呈现入不敷出的状态。因此，若不从全生命周期的成本效益角度来考虑T+TOD，对轨道和城市的未来是十分不负责任的，PPP项目也难以谈成或者难以长期执行。就PPP的“风险共担、利益共享、绩效提升”原则来说，“绩效提升”对轨道交通PPP项目最为重要。 四、高铁地铁TOD+PPP怎么玩? 1. 技术导向 以追求资源整合后增值效益最大化的产品为导向。政府主导、潜在投资人参与，通过TOD专业顾问团队的研究，找寻增值效益最大且合理的理想TOD方案。 2. 市场驱动 以吸引投资人为驱动力，推进最优技术方案、倒逼改革。PPP项目有个硬指标，就是能不能吸引到投资人“买单“，恰恰是这个不为政府所左右的市场力量，才有可能切实促进政府和投资人共同追求价值最大化的技术方案，同时倒逼相关政策法规和体制机制的改革。 3. 政策配套 目前很多城市都因为无法突破土地政策对TOD望而却步，然而事实上，一方面，政策出台永远是滞后于探索和实践的；另一方面，政府对该领域改革的大方向是明确的、鼓励的，“国发[2013]33号”文的出台就是例证。各地政府若想切实推进T+TOD PPP，必需以胆识和智慧进行配套的政策法规和体制机制研究，方能以合法、合规的契约为PPP提供保障，使得项目真正落地。 汪金敏老师，瀛和PPP中心主任，中建政研首席商务专家，星景资本等近十家资金方PPP咨询顾问，财政部第二批示范项目等PPP咨询负责人，中国工程索赔第一案首席代理律师。 瀛和PPP中心，匹配数千亿金融资本，直联遍布全国的56家成员所，随时可为客户提供本地化服务，具有包括财政部二批示范项目等大量PPP咨询经验。
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