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关于TOD模式下高效利用 城市轨道交通公共服务设施的思考 杨兆林
北京城投地下空间开发建设有限公司 总经理 西南交通大学（上海）TOD研究中心 特聘专家
TOD模式，即以公共交通引导城市用地开发（Transit-Oriented Development，TOD）是国际大都市发展到高级阶段，在交通和环境资源紧约束背景下，为实现城市、交通、资源、环境协调发展所采取的一项城市战略，已成为全球大都市发展方向。 1.TOD模式对城市建设的积极作用我国引入TOD概念已有近二十年，面对我国城市快速增长的现状，该理论研究已经相当成熟，结合国内外研究及实际操作经验，就TOD模式对城市建设的积极作用主要表现在以下两个方面： （1）通过TOD实现以组团为单元优化城市空间结构，使城市能够紧凑、有机协调地发展 TOD模式打破了传统的蔓延式增长，尤其是围绕轨道交通枢纽站点形成城市发展动力组团，通过打造“高密度、珠链状”的城市空间，引导城市功能布局有机集中有机疏散，合理安排人口与建筑密度，以疏密有致的空间形态，满足了城市发展对空间拓展的需要，达到交通减量发展的效果，最终使城市空间增长、生态环境变化进入可持续阶段。 （2）通过TOD模式对城市周边未开发区域实现轨道交通周边土地开发，建设完成后以时间差换取土地收益 实现TOD较为快速高效的方法是利用城市建成区周边开发契机，结合道路、轨道交通等基础设施建设将TOD理念纳入到区域规划，随后进行整体建设。在这一过程中，由于基础设施先行，待其建设完成后，周边地价明显上升。政府通过开发的时间差换取了土地收益，该部分土地收益增加了政府收入，也弥补了基础设施建设费用。这是我国当前推行TOD模式的主要原因之一。 2.目前轨道交通建设过程中推行TOD模式存在的问题（1）重视城市周边未开发区域内的TOD模式推行，较少关注借助TOD进行的建成区改造。 在我国，由于建成区内拆迁难度大、费用高，用地权属复杂，轨道交通建设晚于城镇建设，因此政府更愿意将TOD实现于建成区周边未开发区域，一方面推行速度快，另一方面易于实现政府收益。但在TOD模式推行过程中，建成区内原有街区的改造对城市空间结构的优化更为有意义。 （2）重视轨道交通用地红线外土地利用，较少关注用地红线内土地高效利用。 为了快速缓解交通压力，疏导城市人口，我国轨道交通建设速度较快，因此没有充足时间对轨道交通站点及车辆段（停车场）用地红线内土地进行详细研究。同时，在当前的规划、用地及财政政策下，轨道交通站点及车辆段（停车场）用地红线内很难实现多元化、规模化开发，因此土地高效利用不够理想。而红线外土地借助市场外力发展较为充分，一定程度上可以满足TOD模式对土地利用的要求。 总结上述问题，最根本的原因是城市规划层面对于TOD理念研究不够精细，而深层次的原因则是快速城市化、追求土地财政等大环境所导致，由此轨道交通TOD模式未能系统落地。但是，任何新的规划理念从认识到推广需要一个漫长过程，所以现在所处的阶段也留给了我们更多机会能将TOD模式作为一种城市规划基础理论进行推广，解决目前城市发展中的问题。 3.轨道交通公共配套服务设施的高效利用在实现TOD模式中的作用TOD理论中，在TOD片区内推行小尺度、混合发展和慢行尺度优先，因此区域内规划步骤更复杂，内容更丰富，层次更繁多。在有限的空间内以人为本地精雕细琢是TOD组团内规划最基本的要求，应将该要求放置于空间内，重点区域即为轨道交通站点及车辆段（停车场）用地红线内空间。 3.1关于轨道交通公共配套服务设施在这里我们对轨道交通用地红线内空间赋予一种专门定义，即为轨道交通公共配套服务设施，它是指轨道交通站点及车辆段（停车场）用地红线内同周边用地紧密相连，兼具公益性和经营性用途，具有混合功能的建筑。其主要特点是： （1）伴随轨道交通站点及停车场而存在，分布广但相对分散； （2）除车辆段外，单体面积不大但总面积可观； （3）和轨道交通站点联系最为直接，空间利用潜力巨大。 3.2轨道交通公共配套服务设施的分类依照轨道交通施工工艺、站点空间布置等条件将轨道交通公共配套服务设施分为以下几种： （1）站点地下空间 站点地下空间又可分为两种，一是剩余空间，二是综合接驳空间。 剩余空间是指地铁施工工法上因节省投资需要，轨道明挖不做回填而产生结构型剩余空间，这种空间多位于地铁站厅层之上地表之下，相当于城市新增的空间利用资源。 综合接驳空间是指在站点用地边界末端，具有交通联系，地铁疏散，便民配套，市政设施，商业经营以及与地上建筑接驳等各种功能空间相互交叉混合在一起，有可能竖向跨层，横向跨界的空间。 （2）站点综合体 站点综合体是指在站点用地红线内将地上地下空间一并利用，形成集公共交通、其他市政配套、商业、写字楼、住宅等用途为一体的建筑物。 （3）车辆段（停车场）上盖 车辆段上盖指在不影响车辆段和车站运用功能的前提下，在车辆段运用库、咽喉区上为物业开发所创造的上盖及小汽车库或夹层空间。 3.3轨道交通公共配套服务设施在实现TOD模式中的作用在《TOD在中国》一书中对TOD片区内中心区域定义了三种类型，包括主中心、次中心及组团中心。其中，主中心是密度最高的商业区域，采用混合使用形式，作为区域就业、零售和民事文化中心，具有种类丰富的高密度住房；选址位于两条或以上地铁线的换乘站点或大型BRT枢纽600m范围内；最低就业密度为每公顷200个，居住人口密度为每公顷400个；最低土地配额，市政用途5%，公园10%。 图1 TOD中心区域类型示意图 在此研究基础上，轨道交通公共配套服务设施作为主中心区域内的重点区域在实现TOD模式中尤为重要。 （1）地下空间：由于分布较广且作为和周边高密度商业连接最为直接的空间，一方面是同外部空间的连接的重要节点，另一方面通过布设商业、办公等起到重要的人流疏散和引导作用， （2）站点综合体：可将各种公共交通设施容纳于一体，通过规划将这些交通设施分布于不同层面，利用合理的交通组织创造同外部空间及不同区域间优越的可达性；同时在综合体内将办公、商业等多用途汇集，又创造了空间上的安适性和使用的便捷性。 （3）车辆段（停车场）上盖：单独的车辆段TOD的中心作用不明显，需要同轨道交通站点相结合，通过在车辆段上盖进行住宅及商业开发，可自我形成一个TOD区片内组团，形成对外引导和辐射作用。 从空间上来看，地下空间和站点综合体距离轨道交通站点较近，因此规划引导作用最大，而地下空间又因其分布较广和存在的必然性，在TOD模式中因属于重点关注对象，是关系站点同周边建筑及环境联系的细节所在。如果将主中心视为公共交通导向作用的动力源，那么地下空间和站点综合体就可以称为是动力的疏散通道。 4.高效利用轨道交通公共配套服务设施的设想轨道交通公共配套服务设施的建设对于充分利用土地及空间资源，实现资源优化配置具有重要作用。各方主体正在积极探索运用新的方式、新的思路与视角来实现高效利用轨道交通公共配套设施的目标。北京市作为轨道交通建设的最早，城市运营里程全国第二的一线城市，其轨道交通公共配套利用也走在全国前列。以下以北京市为例重点分析如何高效利用轨道交通公共配套服务设施以及一些产业设想。 4.1现有利用模式介绍（1）站点地下空间 剩余空间典型案例：首经贸站剩余空间 项目综述：该项目位于10号线西南环线，地处西南三环地区。项目总建筑面积6000平方米，可利用面积4567平方米，与地铁站厅同层，经通道直接连接，通过4部扶梯直通地面。项目以零售和餐饮服务为主，服务于地铁乘降人群、周边居民及大学生。 图2 首经贸站剩余空间 操作模式：项目按照地铁附属设施进行立项，土建结构及出入口建设资金由地铁建设资金承担，纳入地铁概算，结合地铁进行同步设计及建设。后期由社会资本介入，承担机电及装修工程，进行综合开发利用。 效益分析：项目土建结构成本约6500万元（小于回填成本），机电及装修成本3237万元，项目25年核算内部收益率11.23%。 除此项目外操作的类似项目包括五路剩余空间、动物园剩余空间和公益西桥商业空间，总面积达19015m2。 综合接驳空间案例：地铁6号线常营站综合接驳空间 项目综述：常营站位于地铁6号线东段，朝阳北路与管庄路交叉口东南侧，站体南侧紧邻一大型商业项目。主要实现地铁与建筑的无缝衔接，同时将过渡空间进行配套商业开发利用。 图3 地铁6号线常营站综合接驳空间 规划指标：总建筑面积10477 m2，投影用地面积12213 m2； 操作路径：作为地铁车站附属设施，统一规划、同步设计、同步施工。项目建设资金全部由临近商业项目承担，建成后定向由资金筹措方使用，并按年地铁业主单位支付租金。 效益分析：实现了常营站站厅层与临街商业项目在地下一层的无缝接驳，真正意义上发挥了轨道交通站点功能聚集效应，促进了地铁客流的有效交通疏导，提升了周边建设项目的品质，同时也通过开发建设收益有效回补了轨道交通建设资金。 类似项目还包括16号线西北旺站项目。 （2）站点综合体： 案例1：苏州街车站上盖综合体 项目综述：苏州街站是地铁16号线与地铁10号的换乘站，地处中关村核心区西南侧。 图4 苏州街车站上盖综合体 规划指标：总建筑面积51500 m2，其中地上建筑面积32400 m2，地下建筑面积19100 m2，投影用地面积5846 m2。 操作路径：整合地铁拆迁用地、周边开发项目用地，整体作为棚户区改造项目进行立项开发，结合地铁车站规划建设方案，统一规划、同步设计、同步施工。建成物业首先满足地铁拆迁需求，剩余部分用于平衡项目建设资金，建设资金不足部分由政府协调地铁建设资金承担，保证项目的合理投资回报率。 效益分析：通过车站上盖综合体的开发建设，利用较少的拆迁资金满足了地铁拆迁需求，保证了地铁建设进度。同时，通过整体规划设计，优化了车站周边环境，实现了轨道交通、机动车交通、人行交通的合理配置。 类似项目：双井车站上盖综合体。 图5 双井车站上盖综合体规划方案图
（3）车辆段停车场上盖： 典型案例：五路停车厂 项目综述：五路停车厂，位于十号线和六号线共同使用的五路停车场用地内，地处海淀三环和四环之间，规划占地规模22.36公顷。 图6 五路停车场上盖综合开发规划方案图 开发规划条件： 总建筑面积32.99万m2。 车辆段及地铁车站上盖用地面积15.92公顷，建筑控制高度60~80米，容积率2.2。 落地开发建设用地面积6.89公顷，建筑控制高度80 米，容积率2.5。 代征道路面积2.10万m2，代征绿地面积1.25万m2。开发总建筑规模约33万m2。 操作方式：首先以车辆段上盖大平台为开发对象，以自有用地方式办理用地手续，按照物业开发规划设计要求完成上盖大平台一级平台上部分市政基础设施的建设，之后将盖上空间通过“招拍挂”程序公开出让，进而由二级中标单位进行物业开发。 效益分析：经济效益上就一级开发阶段项目入市交易成本核定为30亿元，实际交易价格为46.5亿元，政府收益为16.5亿元，分担地铁拆迁成本为轨道交通建设节约了12亿的资金。 通过一体化在上盖及落地区综合了住宅、商业、办公，公交、轨道交通以及大面积的盖上绿化，优化了区域内交通组织，改善了区域环境。 除上述案例外，在北京还有一类围绕轨道交通站点进行的古城风貌保护，城市肌理恢复的织补项目，如地铁8号线南锣鼓巷站织补项目。 项目综述：该项目位于东城区地安门东大街北侧，福祥胡同及炒豆胡同南侧，地铁8号线南锣鼓巷站周边，项目东西长239米，南北长59米，项目总占地面积约1.4公顷。 开发规划条件：建设用地总面积13850m2，总建筑面积28454 m2，其中地上建筑面积6888 m2，地下建筑面积21566 m2。建筑物总高度5-7.5m。地下一层和二层可用于商业，地下三层为车库。容积率0.5，绿地率1.9%。 操作方式：由于古城区内容积率限制，该项目地上以恢复城市肌理为原则进行四合院复建，着重围绕地铁站点周边进行地下空间利用，在完成用地红线内市政基础设施后，通过“招拍挂”实现土地利用。 图7 南锣鼓巷织补项目规划方案图 该项目在古城保护区内轨道交通站点周边土地利用有着重要的借鉴作用。 目前，北京市各类型轨道交通公共配套服务设施均有成功案例，但均处于一事一议的状态，相较于其他两种类型，车辆段（停车场）上盖开发已经形成一套系统的操作方法，因此目前仍可参照经验进行。而作为实现TOD模式中重点关注内容的地下空间及站点综合体利用虽然进行了大胆的探索，但仍有许多资源因规划、投资以及周边环境的限制等问题不能充分利用，致使这两类资源未形成规模化运作。如何将这些成功经验用于其他资源，在完善规划的基础之上，从融资角度为规划建造更完善的平台是我们在未来进行探索的新方向。 4.2关于PPP用于轨道交通公共配套服务设施的设想如今，我国正在全面开展创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的工作，在交通投融资领域，鼓励按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设（国发〔2014〕60号文），也就是PPP（Public Private Partnership）即公私合作（合营）伙伴关系。目前PPP在我国是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。 基于上述讨论，作为城市轨道交通建设密不可分的一部分，轨道交通公共配套服务设施的建设迫在眉睫，为有效解决政策环境、建设成本与收益上的问题，轨道交通公共配套服务设施的建设工作也应当充分依照政策要求，响应政府倡导，积极采用PPP模式，充分发挥政府和社会资本的优势，实现社会公益效应和良好收益的共赢。 （1）总体设想 将轨道交通公共配套服务设施全部建设内容进行有效划分，由财政资金和社会投资者按照约定的比例和范围进行投资建设。政府明确将单个或多个轨道交通公共配套服务设施在一定期限和范围内的特许经营权交由参与PPP模式建设且有资质的社会投资者，以保障其投资收益。 （2）不同类别轨道交通公共配套服务设施的PPP操作方式 依照轨道交通公共配套服务设施的分类及各自特点，不同类别资源的PPP操作方式采取不同的策略： A.剩余空间 按建设责任主体，将剩余空间全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分（包括主体结构、出入口、风道等），由财政资金负责投资建设；B部分主要为机电设备和装修工程，由社会投资者组建的特许经营公司负责投资建设。 对于一些单体规模较小，当前经济效益不够理想，但在战略上会在未来城市地下空间网络中具有较高的增值潜力的地下空间，可与城市区域里其他规模较大、经济效益较高的剩余空间打包交由特许经营公司捆绑经营，均衡整体的投资收益。 B.综合接驳空间 若与空间接驳的周边建设项目体量较大，周边建设项目主体能够独立承担综合接驳空间的全部建设费用，则由其作为社会投资者全额进行投资建设；政府为社会投资者提供特许经营权及政策的支持，与地铁正线建设实现统一规划、同步设计、同步施工，解决经营所需的工商手续、消防建审意见等问题。 若周边建设项目体量较小，周边建设项目主体无法独立承担全部建设费用，则政府应在综合接驳空间的土建部分或者后期的运营成本中予以一定程度的补贴，保障项目的顺利实施。 C.车站上盖综合体 在车站上盖综合体前期规划中充分考虑地铁站点人流换乘的情况、站点周边经济、民生的改善以及建筑荷载的需要，适当加强开发强度，统一规划地下地上部分，与地铁车站有机结合。 统筹考虑整个综合体项目的建设开发，由社会投资者进行整体建设经营，充分利用经营收益实现项目资金平衡，如收入不能覆盖成本，政府财政部门可予以适当补贴。 综上所述，通过采用PPP模式对于地下空间及站点综合体两类资源的利用能够解决当前存在的诸多问题。我们对于地下空间利用的PPP模式设想在案例中已经有所体现，成功的解决了资本筹措等问题，操作经验概括起来就是“投资共分担，均衡齐搭配，网络增效益，特许独经营，资产证券化，反哺回地铁”。在PPP模式下充分发挥政府在政策制定和资源优化配置的优势，充分调动了社会资本参与公共服务设施建设的积极性，有效推进了轨道交通站点公共服务设施的高效利用，真正使轨道交通TOD模式得以系统实现。 5.现行政策环境下利用轨道交通公共配套服务设施的建议为了能够充分利用轨道交通公共配套服务设施，推行TOD模式，以上所提及的利用模式及设想仍需政策支持，主要包括以下几方面： （1）对于可单独用于市场操作的资源仍旧采用经验模式进行开发利用，如车辆段上盖综合开发。对于可适用于PPP模式进行操作的资源，应当先纳入政府PPP项目储备库。 （2）规划上在线路规划阶段加大力度对公共配套服务设施部分进行研究，从规划法规上定义轨道交通公共配套服务设施空间，从三维利用角度充分发挥该部分资源的价值，通过结合城市规划、土地利用规划等专项规划，将该部分资源规划纳入轨道交通线路规划设计中。 （3）资金上对于这部分资源的投资应灵活对待，不同类型的资源参照PPP模式操作路径进行多渠道筹措，可包含地铁投资，社会化资本等途径。 （4）土地利用政策上结合规划落实三维空间的确权，以便实现该部分空间的出让、转让，实现资源的持续利用，真正发挥轨道交通公共配套服务设施在实现TOD模式中的作用，从而实现城市空间结构优化，使其能够紧凑、有机协调的发展。 作者简介 杨兆林，北京城投地下空间开发建设有限公司总经理。建筑学学士，中欧国际工商学院 EMBA。曾先供职于北京嘉奥房地产、北京北化房地产等公司，在此期间主持并参与了诸多大型地产项目的招商、融资、规划设计及开发方案制定等相关工作；2006年8月至今，历任京投公司开发部副总经理、京投置地房地产公司总经理、土地开发事业部副总经理、城投地下空间开发建设有限公司总经理等职务。2012年开始全面主持北京市轨道交通沿线地下空间，织补及站点一体化等相关资源的投资，开发建设工作。
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