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近年来，我国在公共产品和服务领域积极推广PPP模式，主要回报机制聚焦于使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种，但这种内生于项目自身的模式越来越受到挑战。随着基础设施的不断建设发展，近年来新建项目的经济效益与过去不可同日而语，普遍存在可行性缺口；许多地方政府财政能力有限，已经达到了支付能力上限，无法继续支撑体量庞大的基础设施PPP项目可行性缺口补助和政府付费，迫切需要寻找新的出路推动PPP模式可持续发展。TOD理念对于我国PPP模式转型发展极具启发性。TOD，即以公共交通为导向的开发，核心是以交通站点为中心，建立集工作、商业、文化、教育、居住等为一体的城区，以实现各个城市组团紧凑型开发的有机协调模式，被广泛利用在城市开发中，尤其是在城市尚未成片开发的地区，通过先期对规划发展区的用地以较低的价格征用，导入公共交通，形成开发地价的时间差，然后出售基础设施完善的“熟地”，政府从土地升值的回报中回收公共交通的先期投入。TOD模式在世界多地获得成功，正是由于其充分利用了交通作为公共产品的正外部效应，吸引区域经济发展要素集聚，带动了TOD区的土地开发、商业开发、资源整合，创造了新的价值，并将其中的一部分收益反哺于交通，将交通的正外部效应合理内部化，实现了交通收益链条的体外循环，促进了交通和经济社会发展的共赢。从这个意义上来说，TOD理念对于我国PPP模式可持续、高质量发展的最大启发就是：PPP项目要跳出项目自身独立发展的固有模式，应充分利用公共基础设施的外溢效应，与享受了其外溢效应的经营性资源打捆综合开发，充分释放公共产品的正外部性，以综合开发的收益反哺公共基础设施，以外部效应内部化来拓展PPP模式的财务生存空间。从这个意义上来说，除了TOD本意的以公共交通为导向的城市开发，交通 旅游综合开发，交通 矿产资源综合开发等等，都是符合这一思路的。国外典型的TOD开发案例是日本的轨道交通TOD。日本城市以公共交通为导向的发展模式经过多次变革已深入贯彻于轨道交通规划、设计、建设、运营等各个环节。其成功经验主要在于：一是完善的规划管理机制。规划初期，在听取学界专家意见的基础上，政府、轨道建设者以及开发商通过协议会的形式，针对在跨越轨道用地和私人开发用地上布局公共设施达成共识。根据各车站的具体条件和TOD开发需求优先讨论制定开发程序和流程，开发过程中专业设计团队对项目进行长期持续跟踪服务，同时，全过程均有民间参与机制。因此，轨道交通规划之初就与土地利用深度结合，围绕轨道交通车站组织实施TOD开发，将商业、办公、住宅、酒店、医院等功能按照圈层布局，轨道交通投入使用阶段优先开发车站周边区域，创造更多客流需求。二是培育了富有经验的建设运营主体。日本式TOD由同一主体同时承担轨道交通建设和城市开发，JR、阪急等各大日本的轨交企业基本形成了“运输服务业 商业服务业”双轮驱动的模式。通过PPP模式一体化运作，能够顺利实现商业收益反哺于交通，创造了一个良性的、可持续的开发模式。
图2 东京TOD & PPP运作模式 来源：马金磊，从日本经验看大湾区核心建设中的TOD开发三是强化政策引导。日本不断完善地下、地上空间开发一体化实施立法，在《宪法》《民法》《建筑基准法》《城市规划法》《城市公园法》《驻车场法》以及《下水道法》等法律法规中分别对地下空间的规划、建设作出了详细规定，2000年颁布实施的《大深度地下公共使用特别措施法》进一步规范了深层地下空间开发的规划、建设和管理。同时，对地下空间的管理主体申请许可、占用费和补偿费等进行了详细规定。此外，日本政府给予TOD项目高于周边其他地方容积率的奖励政策，以弥补开发商的公共设施建设支出，日本在《建筑基准法》（1970年）中提出了容积率奖励办法，国土交通省还制定了《东京都高度利用地区指定基准》作为整个东京都市圈容积率补贴的依据。近年来，我国在枢纽经济这一更大的概念下推进交通与商业、产业、经济的融合发展。一是香港。香港推进“地铁 物业”一体化运作，港铁公司同时规划开发地铁项目和地铁沿线物业。通过沿线物业的开发弥补地铁项目亏损并获得收益。香港政府授予港铁公司物业开发权，港铁公司把地铁项目与沿线土地开发项目在规划、设计、投融资、建设、经营等五个环节统筹考虑，把握整个开发价值链，并将成本较高、风险较大的施工建设等环节交给开发商操作。在政府、港铁公司、开发商三个主要参与者中，地铁公司扮演着“向上承接政府战略、向下启动市场资源”的角色，搭建了整合政府与市场资源的平台。
二是深圳。深圳市结合深圳各个层次规划和交通规划，宏观上制定TOD 总体发展目标及策略，加强轨道TOD与城市总规的融合，中观层面加强轨道TOD与片区规划的协调，进行差异化分区并提出发展指引，微观层面深度挖掘枢纽、车站的TOD价值，针对空间尺度及其范围、用地功能控制、城市设计与环境以及交通设施四类要素给出规划设计要点。深圳轨道TOD策略包括以下几个方面：一是综合化，TOD发展需要多专业融合，一体化协作，包括“规划设计”、“市场策划”、“投资管理”、“政策研究”；二是可持续，以TOD综合开发模式，促使轨道建设外部效益内部化，实现TOD的可持续发展，包括轨道建设项目与土地开发项目统筹考虑、有机结合，合理分配TOD的外部收益，有效缓解轨道建设资金需求等。
来源：代艳萍，国内外TOD开发案例分析及昆明TOD现状及实施建议
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