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作者 | 周凯? 密尔（John Stuart Mill）在《代议制政府》中指出：“一国人民的根本的政治制度是从该国人民的特性和生活中成长起来的一种有机的产物，而绝不是故意目的的产物。”任何一个国家的治理模式不是任意选择的结果，而是与其历史发展过程有着深刻的逻辑关系，具有鲜明的路径依赖特征。诚然，社会动员作为一种治理方式存在着诸多弊端，但其发展与延续是基于对中国革命与社会主义建设的历史传承，具有鲜明的中国特色，对国家治理现代化仍然具有重要的理论意义与现实价值。 首先，社会动员是中国共产党的重要政治优势之一。中共十八届三中全会确立了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。这一战略目标的实现必须积极发掘中国革命传统与社会主义建设中的有益经验。“能够有效地动员和组织人民群众，这是中国共产党政治优势的基本前提，也是将中国共产党与西式代议民主制度下的一般政党和政治团体区分开来的核心特征。”客观而言，社会动员比日常的行政机制更能有效调动组织资源，凭借强执行力和高执行效率，使国家得以短时间内完成既定目标。特别是在党和国家面临绩效压力时，社会动员能够有效弥补行政机构的程序化和低效率，在短时期内形成强大的执行力和渗透力。“运动式治理”实质上体现了中国共产党的社会动员“基因”，生动诠释了这一政治传统在国家治理中的强大惯性。因此，社会动员不仅是中国革命、建设和改革开放实践的历史经验，也是中国共产党的政治资源和比较优势所在，在国家治理现代化的实践中必须予以充分重视和再发掘。 其次，社会动员是一种重要的政治参与方式。国家治理现代化离不开具有国家认同感和民族凝聚力的公民主体。社会动员实质是一种组织社会成员参与公共事务的手段，从属于政治参与（political participation）范畴。正如俞可平所指出的，公民的政治参与是实现善治（good governance）的必要条件：“参与可以唤醒公民的权利意识和民主意识，可以培养公民的公共合作精神，可以增进公众的政治认同，可以使公民学会适应公共生活。”在社会动员的实践过程中，动员客体对国家治理、社会发展及社区事务产生了解和认识，接受潜移默化的公民教育，形成政治认知。此外，社会转型期各种思潮涌动，必然引起社会成员的思想意识、价值取向和行为方式的深刻变化，对执政党的意识形态安全提出了新挑战。社会动员恰是执政党进行政治引导、政策推介、舆论宣导的重要过程，不仅有助于提高主流价值观的认受性和社会凝聚力，赢得社会成员的思想认同和自觉协作，而且关系着政党政策执行的优劣以及执政成本的高低。总之，社会动员不仅体现了中国共产党充分发动群众实现“集中力量办大事”的政治优势，更是提升社会成员政治参与程度，增强对其执政理念的理性认知和情感认同的重要渠道与平台。 第三，社会动员是中国共产党执政能力的具体体现。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”其中，动员和组织人民群众参与国家建设和社会治理成为执政能力的重要维度。从实践层面而言，社会动员并非仅是“招之即来，挥之即去”的治理手段，更是执政党利用各种资源影响和引导社会力量实现既定目标的能力体现。虽然任何政党理论上都可以将社会动员视为一种政治策略，但是在现实世界中，政党有效整合社会资源、动员社会力量的能力却千差万别。如果执政党有能力调动社会成员按照其政治意图进行政治参与，激发社会成员的主动性、积极性和创造性，形成政治权力与社会力量的良性互动，必将极大地弥补国家治理中的不足和缺陷。尤其是当执政党和政府面临突发性、灾难性事件时，强大的社会动员能力足以弥补其在资源配置、人力调动及指令实施等方面的被动处境，最大限度地减少各种危机所带来的不良影响。 虽然社会动员在国家治理中依然具有重要的时代价值，但传统自上而下的命令式社会动员模式亟待转型。随着市场经济不断深化，社会结构日趋复杂，社会分化日益明显，社会成员对体制的依附程度进一步下降。执政党和政府通过政治命令与行政手段将分散的社会资源和人力资本进行整合的自上而下的动员模式已经难以与市场经济体制和社会利益多元化的现实相匹配。从国家治理现代化的角度出发，现代社会动员机制与传统动员机制必须具有本质不同：首先，动员主体必须将动员客体置于与其平等的、独立的地位，以对话协商和利益引导的方式“说服”动员客体，避免自上而下式的强制命令；其次，现代社会动员机制必须在法治框架之内运行，即动员主体在“有限性”和“有效性”之间寻求平衡，确保动员实践在法治框架内进行；第三，动员主体从一元化向多元化发展 (如群团组织、社会组织和社会团体皆可成为动员主体)。 从操作层面而言，现代社会动员机制的建构必须立足于利益引导、法治保障、多元共治三个方面。查尔斯·林德布洛姆（Charles Edward Lindblom）在《政治与市场》一书中，总结了所有政体进行社会控制的三大方式：交换、权威、说服。交换是指以互利的方式实现对立方之间的双赢。这一方式是市场制度下无处不在的基本形态；权威是政治系统运行中必不可少的柱石和“秩序的最大保护者”。无权威的社会往往处于混乱状态或政治动荡。说服则是政体借助意识形态教导和宣传俘获民众之心。基于“交换－权威－说服”的理论框架，笔者认为现代社会动员的实践过程必须侧重利益导向型的动员策略、提升社会动员的法理权威、建立多元主体参与的说服机制。 第一，利益导向型的动员策略。从国家治理现代化角度而言，社会动员的本质是促进公民有序参与政治生活，激发社会成员对公共事务的参与热情，凝聚社会共识和思想认同，从而提升行政效率和政策执行效力。吴忠民指出，“只有同社会成员的切身利益结合在一起，社会动员方可发动和形成。”显然，以行政命令为特征的动员模式已经无法有效动员高度多元化的社会群体。社会动员的出发点必须是尊重动员客体的正当权益和合理诉求，以社会成员的切身利益为动员导向，实现个人利益与公共利益的双赢。任何以牺牲个人的合理利益或忽视个体的正当诉求的社会动员必然破坏社会成员的积极性、主动性、创造性，影响既定目标的实现。 第二，提升社会动员的法理权威。马克斯·韦伯（Max Weber）提出了权威的三种基本形式：魅力型权威（基于统治者个人魅力）、传统型权威（基于习俗、传统）、法理型权威（基于正式制定的规则）。在此三种权威中，法治社会首推法理型权威，即“在法律化时代的中国，在迈向法理型权威的过程中，当务之急是通过正当程序达成权力制约的法治之路。”在现代国家中，社会动员作为一种社会治理方式必须遵循法治化、制度化、程序化原则。历史经验证明，社会动员如果脱离了法治化和制度化的规范，容易产生动员过度或失当的危害，造成社会资源和人力资本的大量消耗，甚至破坏司法运行和法治精神。因此，社会动员不能以个人意志或政治权力为主导，必须立足于通过制度建设提升动员主体的权威性和公信力，动员方式的程序化和规范化，动员信息的透明化和公开化。总之，执政党对社会成员的动员行动必须在法治框架下运行，保障公民有序参与国家政治生活和社会公共事务的基本权利。 第三，多元主体参与的说服机制。在现代国家，国家与市场分享配置各种资源的权力，与形形色色的社会组织、行业协会及民间团体等一起构成了社会治理的多元主体。国家治理现代化的关键是党和政府与单位、社区、社会组织及民间团体形成社会治理的网络格局，并引导社会成员参与社会活动，实现多主体共同治理的基本格局。徐家良认为，现代社会动员应是“社会组织凭借着自治自律的特点，配合行政动员、政治动员，处理一些行政动员、政治动员所无法处理的一些事务，从而达到事务处置的最佳状态的一种动员方式。”谢岳等通过实证研究证明草根动员有助于以和平理性的方式化解社会矛盾，是国家治理的重要补偿机制之一。与执政党和政府相比，社会组织、社会团体、行业协会等组织实体更容易接近民众、取得民众的信任，有助于调动、激发、说服民众自发参与公共事务的积极性。这些组织应成为国家与民众沟通、互动的桥梁，既将民众的需求及建议反馈给政府，亦帮助政府宣传政策、倡导公益、说服民众。 最后需要指出的是，社会动员作为一种治理方式与国家治理现代化之间亦存在着内在张力（tension），如何将社会动员融入国家政治发展进程需要更为深入的理性思考。 首先，执政党主导下的社会动员与多元共治理念的协调与平衡。国家治理现代化更多地强调政党（政府）、市场与社会多方合作共治。从公共治理的角度而言，凡属公共事务或与公共利益相关的决策必定是多元主体平等协商，参与各方之间是“合作伙伴”，不存在一方受制于另一方的状况。执政党和政府虽然具有一定的特定作用，但这种作用仅表现为提供制度供给。一切公共目标的确定、公共目标实现方式的选择，则必须通过多方平等协商与合作解决。因此，多元共治蕴含了民主治理的重要内涵，尤其是社会力量对执政党和政府的监督与约束。然而，作为长期执政的唯一政党，中共将社会动员视为应对绩效压力或达成既定目标的有效手段，亦是党的执政能力的重要体现——“能否有效进行社会动员，是对执政能力的现实考验。”由于现行政治体系中执政党依然掌控着重要的政治资源和行政资源，是社会转型发展和民众政治参与的关键推动者——“政治和行政因素仍然是一种辐射力和穿透力极强的资源，即使是完全在市场中流动的其他资源，也仍然要受到政治与行政力量的巨大影响”。因此，在社会动员过程中，执政党和政府占据了主导性、权威性地位，社会组织等往往是被动配合与协作，两者的决策权与影响力并不完全平等，这与多元共治的理念存有潜在冲突。只有所有动员主体在决策权与影响力上是平等的，多元共治才可能真正发挥实质效用。 其次，动员式政治参与和主动式政治参与的冲突与整合。长期以来，以群众运动为代表的动员式政治参与是中国政治的显著特征。亨廷顿认为，“动员式参与是被诱发出来的试图影响政府的行为，行为者对自己行为会给政府造成什么影响不感兴趣或者甚至不一定意识到这一点。他们按照命令行事，促使他们这么做的原因，很大程度上或完全是因为忠于、爱戴、顺从或者害怕领导人，或者因为相信这么做领导人会给他们好处”。从这个意义上讲，动员式政治参与不具有现代国家政治参与及民主制度建设的意义。随着中国社会公民权利意识不断增强，民众试图影响和监督权力的意愿强烈，主动式政治参与成为主流趋势。因此，执政党和政府必须调适和整合动员式政治参与的路径依赖和主动式政治参与的现实需要，竭力避免二者所导致的冲突和对立。 第三，社会动员与常规治理的对接与切换。在日常行政过程中，治理目标和治理能力不匹配是执政党或政府采取运动式治理或发动社会动员的重要诱因——科层制的行政系统难以快速取得治理成效以提高政权合法性。由于党和政府在全面建设小康社会和实现社会主义现代化进程中依然将长期面临着绩效压力，发动社会动员或运动式治理始终是各级党政机关实现各种治理目标行之有效的手段。然而，“国家治理现代化”本质上要求扭转党和政府过度依赖运动式治理的现状，强化常规治理的成效，建立健全社会治理的长效机制。因此，如何使社会动员与常规治理合理对接与切换，实现中国共产党的政治传统与现代国家治理理念的有机融合是一个无法回避的重要课题。 总之，正如哈佛燕京学社社长裴宜理所指出的，“与大多数前共产党执政的社会主义国家不同，中国共产党是通过经年累月、贯穿始终地对广大农民进行动员而取得革命成功的。这一丰富的革命历史在社会组织与社会管控方面使党获得了丰富而珍贵的实践经验，同时也使得党获取了能经受住时间考验的重要政治优势。”在“国家治理体系和治理能力现代化”时代背景下，社会动员作为中国共产党的政治传统和政治优势，对于探索有中国特色的国家治理模式，凝炼国家治理中的中国经验具有重要意义。 注：因篇幅有限，本文对原文进行了节选。 （本文转自《战略与管理》2016年第1期） |
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