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一、概述 《曼德拉规则》是最新修订的《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》（以下简称“《规则》”）的简称。2015 年3 月2 日至5日在南非开普敦召开的第四次专家组会议上，形成了《规则》最新的修订文本，并简称《曼德拉规则》，以纪念南非前总统纳尔逊·曼德拉的精神遗产。该《规则》的修订文本已获得了第13届预防犯罪大会和委员会第24届会议审议通过，待经社理事会核准后正式颁布。 《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》于1955年8月22日至9月3日在日内瓦举行的第一届联合国防止犯罪和罪犯待遇大会上获得通过。[1]虽然该《规则》仅具有指导意义，而不具有法律约束力，但是在近50年的时间里仍然成为各国刑事立法和司法改革的重要参考依据。 近些年来，随着各国经济社会和刑事司法实践的发展，该规则也面临修改和完善。联合国预防犯罪和刑事司法委员会为此设立专家组，就最佳做法、国家立法和现行国际法交流信息，以及对现行《规则》进行修订，以使其反映出惩教领域科学的发展和良好经验的积累。 此次《规则》的修订，正逢我国《监狱法》修改之时，对我国《监狱法》发展具有非常重要的参考价值。本人参与了联合国预防犯罪和刑事司法委员会第24届届会对该《规则》修订的审议工作，下面对《规则》修订的情况进行简要介绍，并与我国《监狱法》等相关法律进行对比，以期对我国《监狱法》的发展、刑罚执行一体化的改革以及司法人权保护起到积极的促进作用。 二、四次专家组会议成果 自决定对《规则》予以系统修订后，专家组分别在维也纳（2012 年1 月31 日至2 月2 日）、布宜诺斯艾利斯（2012 年12月11 日至13 日）、维也纳（2014 年3 月25 日至28日）和南非开普敦（2015 年3 月2 日至5日）召开了四次会议。 前两次会议决定对《规则》的以下几个领域进行修订：尊重囚犯作为人所固有的尊严和价值；医疗和保健服务；纪律行动和惩处；对所有监禁中死亡及囚犯受到酷刑或者不人道或有辱人格的待遇或处罚的调查；对被剥夺自由的弱势群体的保护及其特殊需要，同时考虑到境况困难的国家获得法律代理的权利；申诉和独立检查；过时用语的替换；培训有关工作人员实施《规则》。 第三次会议对上述部分内容并没有达成一致意见，但是确定了如下修改原则：重申对《规则》的任何改动都不得降低现有的任何标准，而应反映惩教领域科学的发展和良好经验的积累，以增进囚犯的安全并改善其人道状况；修订要考虑到各会员国的社会、法律和文化具体情况以及人权义务；修订进程应当维持现有的《最低限度标准规则》适用范围。 第四次专家组会议在南非开普敦举行。美国、俄罗斯、日本、英国、德国、法国、印度、巴西、加拿大及中国等41 个会员国的90 名代表出席，联合国人权事务高级专员办事处、联合国预防犯罪和刑事司法方案网、世界卫生组织、欧洲委员会欧洲防止酷刑和不人道或有辱人格的待遇或处罚委员会和红十字国际委员会等机构也派代表出席了会议。 第四次专家组会议在原有成果的基础上形成了新的修改报告，该报告被提交第13届预防犯罪大会和委员会第24届会议以供审议。报告建议委员会将全部修订后的《囚犯待遇最低限度标准规则》提交经济及社会理事会批准，随后由大会以《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》为题予以通过，简称《曼德拉规则》，以纪念南非前总统纳尔逊·罗利赫拉赫拉·曼德拉的精神遗产，铭记其一生为努力创建一个无种族歧视、无性别歧视的民主的南非而身系囹圄多年，为国际范围争取民主的斗争和在全世界推动和平文化作出的独特贡献。 专家组还建议委员会考虑向大会提出建议，扩大纳尔逊·曼德拉国际日的范围（7 月18 日），也将其命名为曼德拉囚犯权利日。 三、修改内容 （一）基本原则的修改 此次修订对第6条“基本原则”进行了极大的丰富： 一是在原有“公正平等”的基础上，增加“人格尊严”作为首要原则，规定“在对待所有囚犯时，均应尊重其作为人所固有的尊严和价值。任何囚犯均不应遭受且应免于遭受任何酷刑或其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚，并且不得援引任何例外情形为理由。任何时候都应确保囚犯、工作人员、服务提供者和探访者的安全”作为第一款。 二是增加“不歧视原则”作为第三款，规定：“为将不歧视的原则付诸实施，监狱管理部门应当考虑到囚犯的个人需要，特别是在监狱中最脆弱的几类人。需要制定保护和促进有特殊需要的囚犯权利的措施，而且这种措施不应被视为具有歧视性。” 三是将“消除监禁弊端”（原第57条）、“保护社会和促进再次融入社会”（原第58条）、“个性化改造”（原第59条）、“减少监狱内外差别”[原第60条第(1)款]的位置进行调整，纳入“基本原则”项下，同时增加“照顾病残犯”的原则，规定：“监狱管理部门应作出所有合理的通融和调整以确保身心残疾或其他残疾囚犯能够在公正基础上充分有效地融入监狱生活。”这些修订充分体现了50年中刑事司法及人权保护理念的更新和进步。 （二）医疗和保健服务 此次修订将第22条增加至6款，强调“为囚犯提供保健是国家的责任。囚犯应享有与在社区中能够得到的相同标准的保健，并应能够免费获得必要的医疗服务，不因其法律地位而受到歧视。”要求监狱对艾滋病、毒瘾、肺结核及其他传染病提供治疗。将原有的“每个监所最少应有一位合格医官”扩大为“每一监狱都应有医务处”，注重医疗团队建设、能力要求和职业道德。 在第23条中要求允许儿童在监狱与父母同住，并提供相应的条件。在第24条中进一步强调医生在囚犯入狱时检查的职责，增加了检查囚犯入狱前可能受到的虐待，监禁对心理的影响，毒品、药品或酒精的依赖等职责。在第25条中进一步强调医生在例行医务检查中的职责，增加了对心理疾病的注意义务和对囚犯体检的保密义务，特别强调了“医生或其他医务专业人员与囚犯之间的关系应当遵守适用于社会上患者的道德标准和专业标准”。 戒具使用的修改被列在了囚犯医疗保健的内容下。第33条戒具的使用增加了戒具使用时的最低限度、最小侵害性和最短时间的三项原则，以及“对处于生产、分娩过程和分娩不久后的妇女”禁止使用戒具的规定。同时要求当局增加对监狱工作人员使用戒具的培训。 此外，还删除了第52条、第62条，对第71条监狱内的劳动进行了部分修改。 （三）纪律行动和惩处 此次修订进一步限制了监狱内纪律行动和惩处的任意性。第27条被扩张成为4款，规定了监狱内违纪行为及惩处法定化的原则；明确了违纪行为、惩罚种类和期限、惩罚机关以及非自愿隔离的程序都要由法律或主管机关的规章予以核准；鼓励监狱管理部门尽可能利用预防冲突机制、调解机制或解决争端的任何其他替代机制，来防止违纪行为或解决冲突。 新增加的第27条之二（含3款），规定了非依正当程序不得处罚、一事不二罚、违纪行为与处罚相适应、处罚记入档案、精神病犯和残疾犯减轻或免除处罚等几项原则。 第31条被扩张成为4款，规定了一般居住条件适用于所有囚犯；严格限制酷刑，并列明应禁止的狱内处罚的种类；要求戒具不应为处罚之一种；处罚可以在有限时间内合理地限制罪犯与家人的联系，但不应完全剥夺。 第32条从3款扩张成6款，将禁闭定义为“对囚犯实行一天内22 小时或超过22 小时的监禁且没有有意义的人际接触”；同时将“长期单独监禁”界定为“连续超过15 天”。该条强调了禁闭仅在“不得已”的情况下才可使用，并不能危害罪犯的身心健康，医生应例行检查被禁闭的罪犯的身心健康，并对禁闭的不利影响向监狱长汇报和提出建议。 修订文本增加了第34条之二“搜查囚犯和囚室”。规定搜查在确保监狱安全的同时要有相称性、合法性和必要性，要符合国际义务和标准，并应尊重罪犯的尊严和隐私。搜查不应被滥用，搜查应在管理部门留有记录，强调“侵入性搜查”应在“绝对必要”时进行。 （四）监狱管理的细化中突出对罪犯权利的保护 第7条“囚犯档案管理”大幅度扩张，特别强调了电子信息系统对于档案管理的重要性，详细地列举了需要计入档案的各种信息类别，赋予监狱的保密义务和罪犯查阅部分档案的权利，强调档案系统对于犯罪研究和循证研究的价值。 修订文本对第44条“通知”的规定进行了细化，一方面罪犯有权利将自己被收监、转移、疾病、受伤等情况告知家人；另一方面监狱有将罪犯死亡、罪犯健康状况、住院情况通知罪犯及其亲属或联系人的义务，还有将罪犯亲属或其他重要人员病重或死亡的情况通知罪犯的义务，还应尽量批准罪犯前往探视或参加葬礼。 修订文本还在第44条之后增加了“调查”一条，形成了第44条之二。该条规定了在发生罪犯死亡、失踪或严重伤害事件，以及发生酷刑或其他不人道待遇的情况时，监狱长应立即向监狱管理机关之外的主管机关报告，启动外部调查程序。 此外，修订文本还大幅度扩充了第47条，丰富了对监狱工作人员的培训的要求；对整部法律中过时用语进行了替换。 （五）罪犯获得法律代理的权利、申诉和独立检查 对第35条和第30条的修改进一步明确了罪犯入监时获得法律、权利、义务告知的权利。规定了对罪犯违纪行为的调查应由主管机关进行，并应告知罪犯其被控告的性质，保证罪犯准备辩护的时间。罪犯可以自行辩护或者通过法律援助辩护，可以获得免费翻译，可以主张对自己所受的处罚进行司法审查。如果违纪行为涉嫌犯罪，则可以受到刑事诉讼的所有正当程序保障。 原有第37条罪犯通讯会见的权利被大幅度扩充。罪犯在监视下与亲友联络的方式被明确为书面联络（包括电信、电子、数字等）和探监；罪犯应尽可能被分配至离其家庭和原生活地点近的监狱。对监狱探视者检查做出了一定程度上的限制，比如探视者可以随时拒绝监狱对其的搜查，避免体腔搜查，不对儿童搜查。 新《规则》在新增的第37条之三及第93条特别强调了监狱和看守所应当向囚犯或犯罪嫌疑人提供适当机会、时间和设施，依法在不被拖延、监听或审查并完全保密的情况下接受自己选择的法律顾问或法律援助提供者的探访并就任何法律问题与之沟通和咨询。该咨询可在监狱工作人员视线范围内但听力范围外进行。囚犯还可以获得有效的法律援助。如果囚犯不讲当地语言，监狱管理部门应当帮助获得有能力的独立口译员的服务。 原第36条规定了囚犯可以向监狱长及其代表、检察官、中央监狱管理部门、司法当局或其他主管机关申述的权利。此次修改，将这项权利的行使主体扩大到了律师、亲属以及其他了解案情的人。同时要保证申述的保密性，避免囚犯或其他提出申诉的人受到报复。 对第55条的修改扩张了对监狱检查的制度，主张建立中央监狱管理部门的内部检查和独立于监狱系统的外部检查，并赋予检察人员一定的检查权，包括查阅各种信息、随机探访某个监狱或囚犯、会见时的保密权等。通过这种检查制度确保执法的合法性和罪犯权利的保护。 四、比较及借鉴 我国的《监狱法》自1995年颁布已经实施了20年尚未进行系统的修订，由于社会环境、司法理念、法律制度都发生了很大的变化，该法的一些制度在实践中遇到了一些困难，其中一些问题有体制和理念上的深层次原因，非经系统修改不能解决。目前相关部门已经着手对《监狱法》进行修订，其时间窗口与此次《规则》的修订不谋而合，这给我国《监狱法》以及刑事司法制度和司法人权的发展带来了重要的参考依据。 （一）基本原则和指导思想上的变革和发展 目前我国《监狱法》实施采用的是“惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则”，应该说该原则在《监狱法》实施的过程中贯彻的还是比较好的。然而《监狱法》尊重和保护罪犯权利的原则[2]落实的并不理想。这种不理想并非表现在歧视、监狱内的虐待以及不尊重人权等方面，而是表现在诉讼权利、知情权等普通权利保护的不力，以及监狱管理重点的偏差。 比如，此次《规则》的修订规定了罪犯入监时相关法律规定和权利义务的告知，罪犯将自己被收监、转移、疾病、受伤等情况告知家人，监狱向罪犯及其亲属通知重大情况的义务等方面的内容。而我国《监狱法》缺少监狱将罪犯疾病、转移、受伤等情况告知家属的规定，也缺少罪犯入监时权利义务的通知的规定。虽然实践中出现这些情况，监狱根据内部管理规定通常会通知罪犯家属，但是没有将其作为监狱的一项义务在法律上予以规定，这在罪犯权利保护的意义上是不一样的。此外，罪犯诉权保护制度的缺失也是一大遗憾，这将在后文予以论述。 在过去一段时间，我国监狱工作的重点放在了维护监狱安全稳定上。从总体上看，我国监狱长期以来安全稳定形势一直比较良好，极少发生监狱骚乱、暴力越狱、劫狱等情况，虽偶有个别罪犯脱逃，但也在正常范围内，与其他国家相比，比例已经很低。原则上讲，维护监狱安全稳定非常重要，但是将过多的精力投入到监狱安全稳定工作中，没有太大的必要。在未来的工作中，反而可以更加着眼于罪犯权利的保护制度和环节的设计，吸收《曼德拉规则》中部分有益的内容为我所用，将一些有利于罪犯权利保护的内部规定上升到法律的层面，将罪犯人权的保护上升为一项基本原则，还要将罪犯的人权保护落实到可操作性的制度中。 （二）建立系统的监狱罪犯诉讼制度，保障罪犯诉权的行使 我国《监狱法》强调辩护、申诉、控告、检举等权利不受侵犯，并在第三章第二节“对罪犯提出的申诉、控告、检举的处理”中规定了罪犯可以对生效判决提出申诉，监狱应当及时转递罪犯的控告检举材料等内容，但实际上这些规定问题较多。 一是没有区分罪犯诉权的种类，笼统地说“申诉、控告、检举”不能对应罪犯具体的权利救济途径。比如说罪犯的“控告、检举材料”不是法律上的用语，控告是针对入狱前的事件还是入狱后的事件，控告的种类属刑事自诉、行政诉讼、民事诉讼还是国家赔偿、信访、刑事报案，控告的对象是社会普通人、司法工作人、罪犯，还是公安机关、检察院、法院、监狱。这些不同的情况都对应不同的程序，有些控告、检举甚至针对监狱本身，不加区分的笼统规定，并没有程序上的可操作性。 二是《监狱法》没有设计罪犯对监狱的诉讼制度。罪犯被剥夺人身自由，其诉讼权的行使有赖于监狱。《监狱法》虽然规定了监狱的“处理”或“转递”义务，但是如果监狱不处理、不转递，甚至打击报复时，或者监狱违规执法时，罪犯并没有权利救济途径，特别是无法针对监狱提起诉讼。没有针对监狱执法行为的诉讼救济程序，罪犯的权利就很难得到保护。 三是缺少关于律师会见的权利保护。罪犯在监狱中，难以自己行使诉权，只能通过律师或亲友代理。然而《监狱法》没有关于律师会见的规定，律师入狱会见仅根据2004年《律师会见监狱在押罪犯暂行规定》执行，罪犯会见律师并不是其法定权利。而且律师与罪犯会见时，监狱可以派员在场，其交谈不仅无法保密，而且有被打断的可能。[3]这就大大限制了罪犯诉权的行使。 《曼德拉规则》大幅度增加罪犯诉权方面的保障，这对我国《监狱法》的发展具有很重要的启示。在十八大之后全面建设法治国家的进程中，公民权利的保护是重要内容。《监狱法》起草年代较早，中间没有经过系统性的修改，[4]对罪犯权利的保护制度规定较为笼统，可操作性不强，在日后的修订中可以适当借鉴《曼德拉规则》的合理之处，并结合我国法律制度予以修改： 一是将原较为笼统的“申诉、检举、控告”权利，进一步具体化，并纳入民事诉讼、刑事自诉、公诉刑事案件的报案、行政诉讼、行政复议、信访、仲裁等具体程序。 二是建立罪犯对监狱的诉讼制度，并将其纳入行政诉讼程序中，使罪犯可以对监狱的违法行为予以起诉并获得救济。 三是进一步提升和细化监狱会见时罪犯和律师的权利，特别是要规定罪犯可以随时会见律师，并规定委托，会见内容不被监听。会见律师除恐怖犯罪、重大贪污腐败案件、黑社会犯罪等极特殊情况外，无需审批。 四是建立在押罪犯诉权法定代理制度，即在押罪犯的亲属可以为在押罪犯的利益提起诉讼，特别是提起刑事再审申诉，国家赔偿案件，对监狱的诉讼，以及对原案公安机关、检察机关、审判机关及其工作人员的违法行为的起诉、控告和申诉中，应明确规定可以由罪犯近亲属代理。 （三）对罪犯强制及处罚方面法治化的发展 《曼德拉规则》将“纪律行动”和“惩处”作为重要的内容予以大篇幅的规定。与之相比我国的《监狱法》由于制定时间较早，没有“纪律行动”的概念，但第四章第三节“戒具和武器的使用”属于“纪律行动”范畴；其“惩处”的概念放在“奖惩”一节，但实际上只用了一条规定了“处罚”，[5]其篇幅与重要性不相适应。 “纪律行动”的概念在我国《监狱法》虽然没有体现，但2011年通过的《行政强制法》可以包含监狱中“纪律行动”这一概念。《行政强制法》第2条规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。” 监狱为预防和制止罪犯实施违法犯罪行为而搜查，徒手格斗，使用警棍、电击棒、束缚带、催泪瓦斯等或采取的暂时措施，将正在实施违法犯罪的罪犯控制起来的行为都属于行政强制措施。《监狱法》“戒具和武器的使用”仅属于针对严重违法犯罪的高强度强制措施，并没有包含低强度强制措施，因此是不完整的。此外，目前《监狱法》缺少关于使用强制措施的原则和程序的规定，这不仅与《曼德拉规则》的要求有很大差距，而且也不符合《行政强制法》的要求。 现行《监狱法》第58条规定了“警告”、“记过”和“禁闭”三种监狱内的处罚，并列举了规定8种处罚的情形。然而实践中，监狱内的处罚要超过这3种，比如临时禁止会见、通讯，在计分考核中降低分数等。目前《监狱法》规定的这几种处罚缺少明确的处罚强度、执行程序、决定程序、抗辩程序，缺少处罚适用的基本原则，这不仅与《曼德拉规则》有较大的差距，也与我国《行政处罚法》的要求不符。 我们建议在未来修订《监狱法》时，吸收《曼德拉规则》关于监狱内违纪行为及惩处法定化的原则、正当程序原则、一事不二罚原则、以及违纪行为与处罚相适应原则。依照《行政强制法》和《行政处罚法》的规定，结合监狱内的管理实践，明确违纪行为、惩罚种类和期限、强制措施的种类、执行程序、决定程序、抗辩程序等问题，特别是要扩大强制措施的种类，将搜查，徒手格斗，使用警棍、电击棒、束缚带、催泪瓦斯、佩戴镣铐等规定为强制措施；扩大处罚的种类，将临时禁止会见、通讯，在计分考核中降低分数等规定为对违纪行为的处罚；明确规定禁止将体罚、佩戴镣铐、剥夺与律师和亲属会见的权利作为处罚的一种。 （四）建立可操作性的监狱法律体系 我国现行《监狱法》与联合国法律文件，或是其他国家和地区的法律规范相比，一个重要的缺憾就是过于笼统，可操作性不强。我国《监狱法》一共78条，其中有59条都只有1款，且“监狱法实施条例”长时间没有制定出来，配套规定过于分散，导致《监狱法》实施中操作性不强。而《囚犯待遇最低限度标准规则》多达95条，绝大部分条下都有多款多项，而且《规则》不涉及监狱主体组织方面的内容。此次修订，又将大量条款扩充，很多原先的单款条文被扩充为多款多项。 就细致程度而言，我国《监狱法》原则性规定过多，可操作性不强。比如《监狱法》第17条对收监时的身体检查的规定是：“罪犯被交付执行刑罚，符合本法第16条规定的，应当予以收监。罪犯收监后，监狱应当对其进行身体检查。经检查，对于具有暂予监外执行情形的，监狱可以提出书面意见，报省级以上监狱管理机关批准。” 而《曼德拉规则》第24条对入狱时医学检查的规定是：“医生或无论是否要向该医生汇报的其他合格医务专业人员，应于囚犯入狱后，尽快会晤、交谈并予以检查，以后于必要时，亦应会晤、交谈和检查。应当特别注意：(a)查明医疗需求，并采取所有必要措施予以治疗；(b)查明被送来的囚犯在入狱前可能受到的任何虐待；(c)查明因被监禁而产生的任何心理压力或其他压力的迹象，包括但不限于自杀或自残的风险，以及使用毒品、药品或酒精所造成的戒断症状；并开展一切适当的个别措施或治疗；(d)将怀疑患传染病的囚犯临床隔离，并为处于传染阶段的囚犯提供充分治疗；(e)断定各名囚犯是否适合劳动、锻炼和视情况参加其他活动。” 经比较，我们可以看出，《曼德拉规则》对收监时医生的义务规定的非常详尽，列举了各种需要医生检查的事项，而我国《监狱法》的规定却非常简单。虽然我国监狱在实际操作中可能检查的比较仔细，但是检查的内容和医生的义务是否体现在法律中，对于监狱实际的执法行为操作的合规性，对罪犯权利义务的保障，以及对司法人权的保护具有完全不同的意义。 因此，我们建议，在未来修改《监狱法》时，应对法律文本尽可能完善、细化和扩充。特别是要注意与《刑事诉讼法》《律师法》《行政强制法》《行政处罚法》《行政诉讼法》等法律的衔接和协调，将这些法律的相关规定转化为《监狱法》本身的条文。 还要大幅度强化法律条文的可操作性，特别是涉及到罪犯权利的执法行为时，要对执法原则、决定主体、决定程序、执法行为的内容、时间和强度，以及罪犯抗辩程序进行较为细致而全面的规定。对于确实难以写入法律的，应及时以行政法规或者部门规章的方式规定下来，从而建立其科学、细致、完整、具有可操作性的监狱法律体系。 [1] 《规则》由经济及社会理事会以1957年7月31日第633C（XXIV）号决议核准。1977年5月13日经济及社会理事会第2076（LXII）号决议予以修订，增加了E节“示经起诉而被逮捕或被监禁的人员”。 [2] 《监狱法》第7条“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。” [3] 《律师会见监狱在押罪犯暂行规定》第11条规定：“监狱安排律师会见在押罪犯，可以根据案件情况和工作需要决定是否派员在场。”第12条规定：“监狱人民警察发现律师在会见在押罪犯过程中，有违反本规定第十条规定的行为之一的，应当向其提出警告；警告无效的，应当中止会见。监狱可以向律师所在律师事务所的主管司法行政机关或者律师协会反映。” [4] 2012年《监狱法》的修改属于引入社区矫正后的技术性修改，不属于系统性修订。 [5] 《监狱法》第58条。 司法部犯罪与改造研究杂志社 官方微信刑事执行研究 |
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