试论内部行政行为的可诉性

      行政机关上级对下级作出的批复是否属于人民法院行政诉讼受案范围？该问题以及与此类似的上级行政机关对下级的指示、指令等内部行政行为是否可诉的问题，是当前比较前沿的行政诉讼问题。
      引子
      司法实践中，公民、法人或者其他组织不服一些行政行为，譬如上级机关的指示、责令（责成）、命令、决定、批复等，而将之诉诸法院。不少法院以该类行为属于内部行政行为，不具有可诉性为由，将起诉人拒于法院门外。那么到底什么是内部行政行为？内部行政行为是否具有可诉性？本文拟从一典型案例着手，对内部行政行为作一探讨，以求教于同仁。
      被告某市人民政府就该市国土资源局《关于国有土地使用权公开出让方案的请示》（某国土资字【2007】10号），作出了《关于国有土地使用权公开出让方案的批复》（某政土字［2007］16号），同意该市国土资源局拟定的公开出让方案。原告张某不服该批复，认为该文件侵害了其合法的财产权益，诉诸法院请求撤销该市政府的16号批复文件。另查明，被告某市政府为了旧城区改建而收回某地块的国有土地使用权，再公开出让；其中原告张某的国有土地使用权就在该地段，被告某市政府在未收回原告的国有土地使用权的情况下即行将之出让。
      在对本案的处理上，合议庭形成了三种意见。
      第一种观点认为，行政机关的批复行为系其工作需要而进行的内部行政行为，其所行使的职权行为与外部相对人无涉，不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性，依法应裁定不予受理。
      第二种观点认为，被告某市政府的公开出让批复虽然涉及了原告的国有土地使用权，但原告的国有土地使用权证尚未注销，该证依然合法有效，也即原告仍然系合法的国有土地使用权人，原告的合法权益并未受到实际的侵害，原告并无诉的利益，因此应判决驳回原告的诉讼请求。
      第三种观点认为，依据相关法律规定，被告某市政府公开出让国有土地使用权的程序失当，侵害了原告的合法权益，依法应予撤销；但该批复是对多宗国有土地使用权出让的文件，部分土地已交付受让者并进行了较大规模的开发建设，且被告公开出让国有土地使用权旨在实施城市规划进行旧城区改建，如撤销该批复，势必会对国家利益或公共利益造成重大损失。因此应依法判决确认该批复违法，并责令被告采取相应的补救措施。
      一、什么是内部行政行为？
      在上面的案情中，对市政府的批复行为，合议庭成员认为其系内部行政行为，不具可诉性，法院不应受理。那么，到底什么是内部行政行为？
      在《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称《若干问题解释》）中，均找不到“内部行政行为”的提法。可见，内部行政行为，并非严格意义上的法律概念，其实只是个学理概念。理论界和实务界只是笼统地将《行政诉讼法》第十二条第（三）项“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”称为“内部行政行为”。
      理解内部行政行为，应先从厘清其与行政行为的种属关系及其相关概念入手。
      行政行为是指具有行政职权的行政机关、组织及其工作人员在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为或者不作为。在行政法理论上，以行政行为适用与效力作用的对象范围为标准，将行政行为划分为内部行政行为与外部行政行为。
      内部行政行为是指行政主体代表国家对隶属于自身的组织、人员和财物的一种管理。外部行政行为，则是指行政主体为了维护公共利益，在对社会实施行政管理活动过程中，针对作为相对一方公民、法人或者其他组织所作出的行政行为。
      由行政行为生发行政法律关系，在行政法律关系中，按照双方当事人间的相互关系来分类，可以分为外部关系和内部关系两种。因行政主体运用行政权对行政相对人做出的影响行政相对人权利义务的法律行为，在行政主体与行政相对人之间产生管理和被管理关系的是外部行政法律关系；因基于上下级从属关系，上级行政机关对下级行政机关、行政机关对其所辖机关工作人员实施的不具有对外行政管理性质的组织、调配、命令等行为，在双方当事人之间产生的是内部行政法律关系。
      对于内部行政行为，笔者认为，可以将其分为两类：一类表现为上下级行政机关或上下级行政机关工作人员之间的工作关系，如上级指示、命令、决定与下级服从的关系，批准、批复与申请的关系等。另一类体现为行政机关与其所辖工作人员之间的内部人事管理关系，主要涉及录用、退休、辞职、工资、福利等特殊劳动关系，考核、晋升、降职、调动、奖惩等职务关系等。
      可见，《行政诉讼法》第十二条第（三）项所规定的行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定只是内部行政行为中比较典型的一种；而内部行政行为并不仅仅局限于行政机关与其工作人员之间，在行政机关之间同样存在着内部行政行为。譬如，上级行政机关对下级工作的指示、命令、决定、批复等。
      二、内部行政行为可诉吗？
      依笔者的观点，从上文可见，内部行政行为可分为两大类：一为上下级行政机关之间的工作关系；一为行政机关的内部人事管理关系。那么这两类内部行政行为均可诉吗？
      （一） 行政机关的内部人事管理关系
      我国《行政诉讼法》第十二条第（三）项规定，当公民、法人或者其他组织就“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”向法院提起行政诉讼时，法院不予受理。而《若干问题解释》第四条则进一步将这种“奖惩、任免等决定”明确为“行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。 这些指的其实就是行政机关的内部人事管理关系。
      《行政诉讼法》第十二条第（三）项所言的“行政机关对工作人员的奖惩、任免等决定”，笔者认为，其主要包括以下决定：奖励、记功、表彰、警告、记过、记大过、降级、撤职、停职检查、开除等决定； 此外还应包括工资、福利、待遇及职称评定、住房分配等。对行政机关以上的决定不服，向人民法院起诉的法院不予受理，只能向该行政机关或者其上一级行政机关或者监察机关、人事机关提出申请，寻求行政救济，而不能向人民法院提起行政诉讼。
      在我国，《行政诉讼法》明确规定法院不受理就“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的诉讼；也即“行政机关作出的涉及公务员权利义务的决定”，不属于行政诉讼的受案范围。笔者认为其主要是考虑到：行政机关对其公务员权利义务的决定，数量多，涉及面广，而且有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，所以不必通过行政诉讼方式解决因此发生的纠纷；且此类争议涉及行政政策问题、行政内部纪律和制度问题，法院不熟悉行政机关内部事务，并缺乏具体的争议处理手段。作为国家审判机关，法院不宜对行政机关的组织建设事务通过审判程序加以干涉，否则有干扰行政机关正常工作，影响依法行政之虞。
      要言之，内部人事管理行为对行政机关外部的公民、法人或者其他组织不存在权利义务关系，属于机关自身建设问题，并不对外产生法律上的效果。故对《行政诉讼法》第十二条第（三）项及《若干问题解释》第四条的规定，笔者表示赞同。
      （二） 上下级行政机关之间的工作关系
      上级行政机关对下级行政机关工作的指示、命令、决定、批复等行政行为，是否可诉，《行政诉讼法》及《若干问题解释》均未作出明确规定。
      《行政诉讼法》第十二条第（三）项规定法院不受理“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，这在原则上把行政机关的内部人事管理关系排除出了行政诉讼受案范围。而对于上下级行政机关之间的工作关系，则无明确规定；《若干解释》第一条第二款第（六）项只是排除了“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。而上下级行政机关之间的工作关系不一定不影响公民、法人或者其他组织的权利义务，所以不能认为其当然属于行政诉讼受案的排除范围。　　　
      要言之，内部行政行为是否可诉，不能一概而论，因为《行政诉讼法》并未笼统的规定“内部行政行为不可诉”。因此，我们必须明确，并非所有的内部行政行为都不可诉，而是只限于“奖惩、任免等决定”等内部行政行为。依照《若干解释》可以推出：对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案排除范围。而作为内部行政行为种类之一的“上下级行政机关之间的工作关系”，如指示、命令、决定、批复等行为，如果对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了实际影响，就有了被诉的可能性。
      （三） 以可诉性标准看上下级行政机关之间的工作关系
      本标题也可以看作是对上文中“上下级行政机关之间的工作关系”可诉性的丰富和说明。
      笔者认为，判断某一行政行为是否具有可诉性，首先要看该行为是否是行政主体行使职权的行为；其次要看该行为是否为法定的不属于人民法院行政诉讼受案范围的情形。根据《行政诉讼法》和《若干解释》规定的精神，拥有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的与行使行政管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为及相应的不作为，除法律有特别规定和《若干解释》特别排除的以外，该行政行为具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院应当受理。　　　　　　
      行政行为可诉性的认定，关键在于审查其对行政相对人的权利义务是否产生实际影响。上级行政机关就特定事项、针对特定对象对下级所作的批复、指示、指令、责令等内部行政行为，其虽然不是以外部相对人为直接相对人；但如果该行为具有导致下级为或不为某种行为的强制力，且对外部相对人产生了必然的、实际的和确定的法律效果，也就是说内部行政行为实际影响到了外部相对人的合法权益时，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理，此时该行为属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为。
      结语
      当前，就内部行政行为是否可诉的探讨，多是讨论涉及“公务人员权利义务的决定”，即行政机关内部人事管理行为是否可诉；而对于上下级行政机关之间工作性质的批复、指示、指令等行为是否可诉，讨论得并不是很充分。司法实践中后类案件多有发生且法律规定较为模糊，我们有必要对其深加研究，在为解决该类疑难案件积累经验的同时，也为今后《行政诉讼法》的修订和《若干解释》的完善夯实理论基础。
      参考文献：
      1、江必新主编：《中国行政诉讼制度的完善——行政诉讼法修改问题实务研究》，法律出版社，2006年2月版。
      2、王振清主编：《行政诉讼前沿问题研究》，中国方正出版社，2004年9月第1次印刷。
      3、张正钊主编:《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，2004年1月版。
      4、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版。
      5、李国慧、刘学智、李国雁著：《法官的逻辑与经验——行政诉讼十大问题研究》，人民法院出版社，2006年8月版。
      6、《中华人民共和国行政诉讼法》，1989年4月4日年制定，1990年10月1日实施。
      7、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，2000年3月8日制定并实施。
      作者单位：山东省枣庄市山亭区人民法院