香洲法院-案例选登行政登记案件审理中的几个法律问题

——兼对严某诉市国土资源局行政登记案的评析

冯丽萍

一、据以研究的案例     桦隆房产公司作为抵押人与抵押权人钟某在2002年1月24日签订《在建工程抵押借款合同》，并于同年1月30日向市国土资源局申请办理抵押登记。市国土资源局于2月7日予以核准登记，并颁发了房地产他项权证。严某是桦隆房产公司的普通债权人，其得知桦隆房产公司将财产——“丰源大厦”在建工程全部抵押给钟某后，对该抵押登记行为提起行政诉讼。严某诉讼的主要理由是：1、市国土资源局办理抵押登记的程序违法；2、桦隆房产公司将在建工程抵押给境外个人，违反《城市房地产抵押管理办法》和《外债管理暂行办法》的有关规定，并且存在恶意抵押。一审法院认定严某不是登记行为的相对人，并且与登记行为没有法律上利害关系，不具备原告的诉讼主体资格，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十一条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十四条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回严某的起诉。     二、相关法律问题分析     （一）关于原告的主体资格问题 行政诉讼原告资格的认定主要有以下几种不同的标准：第一、相对人标准。根据这个标准，判断提起诉讼人是否具有原告资格主要看其是否为行政行为的相对人，如果是，那么就具有原告资格，反之则不具有原告资格。以此标准认定原告资格，范围较狭窄，不利于保护其他受侵害者的合法权益。比如，对于与具体行政行为有利害关系的当事人，法律规定可以作为第三人参加诉讼，但如果相对人不提起行政诉讼，那么与具体行政行为有利害关系的当事人就无法作为第三人参加诉讼，其合法权益将无法获得司法救济。第二、主观认为标准。只要提起诉讼人认为行政行为侵犯其合法权益，就具有原告的主体资格。“认为”是一个纯主观的东西，其积极意义非常明显，因为面对强大的行政机关，赋予处于弱势地位的公民、法人以及其他组织更广泛、更有效的诉权，更有利于保护其合法权益。但由于其范围太大，可能会出现滥诉，无形中增加了法院的审判负担，影响了行政效率。第三、受案范围标准。主要看被诉具体行政行为是否属于行政诉讼法及有关司法解释规定的受案范围。我国行政诉讼法关于受案范围的规定实际上与行政诉讼原告资格的规定并不一致，受案范围局限于保护公民、法人或者其他的“人身权、财产权”，对于其他合法权益则没有相关法律规定，这必然对行政诉讼原告的资格有所限制。第四、法律上利害关系标准。即与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，对该行为不服的，可以作为行政诉讼原告提起诉讼。 我国行政诉讼法对原告资格的规定，主要体现在《行政诉讼法》第四十一条。该法条规定了提起诉讼的条件，其中原告是指“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，即是说，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，就具有原告资格。可见行政诉讼法对原告资格的规定很宽泛，但也非常原则，在司法实践中并不好操作。事实上，由于种种原因，很多法院在审查行政诉讼原告资格时大多是适用“相对人的标准”，往往把行政诉讼原告限定为具体行政行为的相对人，以致其他受具体行政行为侵害者的合法权益无法得到司法救济。随着社会的发展，行政诉讼法律制度的日益完善，最高人民法院1999年11月通过的《若干解释》，对行政诉讼原告资格作了更明确的规定，其中第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，即与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织具有行政诉讼原告资格；第十三条规定只要具有下列四种情形之一的公民、法人或者其他组织，也具有行政诉讼原告资格：一是被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；二是与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；三是要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；四是与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。新的司法解释实际上取消了原有对行政诉讼原告资格的一些不当限制，进一步阐明了我国行政诉讼法的立法本意，更有利于充分保护当事人的合法权益。概言之，目前我国法律规定具有行政诉讼原告资格的当事人主要有两大类：第一类是具体行政行为的相对人；第二类是与具体行政行为有法律上利害关系的当事人。     “具体行政行为的相对人”很好理解，就是指具体行政行为针对的对象。但何谓“法律上的利害关系”，法律并无明确规定。根据《现代汉语词典》解释：“利害”就是利益和损害。“利害关系”就是指能够给当事人带来利益或损害的关系。“法律上的利害关系”就是指这种关系必须是法律上的关系，而不是其他方面的，如道德等。如何判断与具体行政行为是否具有法律上利害关系？《若干解释》第一条将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在可诉的具体行政行为之外，意味着，可诉的具体行政行为必定对当事人的权利义务产生实际影响。因此，“与具体行政行为具有法律上利害关系的人”也必须是其权利义务因行政机关作出被诉具体行政行为而受到实际影响，并且，两者之间具有直接的、已经或者必将发生的关系，而不是间接或者可能的关系。《若干解释》第十三条规定了哪些人可视为与被诉的具体行政行为有法律上利害关系，其实质就是“法律上利害关系”的具体化。     本案中，市国土资源局作出的行政登记行为的相对人是抵押人桦隆房产公司和抵押权人钟某，其不服该登记行为，可以作为原告提起行政诉讼。而严某是桦隆房产公司的普通债权人，非登记行为的相对人，其是否具备原告的主体资格，关键在于其与登记行为有无行政法律上的利害关系。如果有，则具备原告资格，反之则不具备原告资格。判断严某与市国土资源局的登记行为之间是否具有“法律上利害关系”，主要是看登记行为对严某的权利义务是否产生实际影响，以及两者之间是否存在直接的、已经或者必然发生的关系。这里实际存在两种法律关系，一种是市国土资源局和桦隆房产公司、钟某因登记行为产生的行政法律关系，另一种是严某和桦隆房产公司之间的债权债务关系。根据担保法的有关规定，桦隆房产公司和钟某的抵押行为必须到市国土资源局办理登记方可生效，所以登记行为与桦隆房产公司和钟某之间是一种直接的、已经发生的法律关系。而对于严某，虽然其债权已通过民事诉讼得到人民法院确认，应受法律保护，但市国土资源局的登记行为仅仅是对桦隆房产公司和钟某的抵押行为加以记载，予以认可和证明，该登记行为并没有对严某的债权产生实际影响，严某的债权不会因登记行为而发生任何变化。至于严某债权的实现，可能会因抵押行为的生效而受到影响，但是，债权的实现有多种方式，债务人可能以抵押物清偿债务，也可能通过其他方式清偿债务，两者之间不是必然的关系，也就是说，不符合行政法律上利害关系的要求。因此，严某可能具备民事诉讼原告的主体资格，但与市国土资源局的登记行为之间没有行政法律上的利害关系，不具备行政诉讼原告的主体资格。     （二）关于行政登记案件的合法性审查     行政登记是主管机关依当事人申请，对当事人之间的民事法律关系状态加以记载，予以认可和证明的一种行政行为。行政登记行为并不创设新的权利义务关系，登记机关不能以自己的意志决定当事人的权利义务。当事人之间民事实体权利义务的变动，取决于当事人本身的法律行为，而非取决于登记行为。行政登记的功能，在于推定其所登记的民事法律关系具有合法性，藉登记簿的记载，起公示作用。社会公众可通过查阅记载，了解相应的权利状况，使之具有社会公信力。可见，登记行为仅仅产生公示、公信效力，它决定了登记机关依法为登记行为时，完全不享有自由裁量权，也不可能去干预申请人的民事行为以确保其登记无误，因而登记机关审查登记的范围只是当事人提交的申请资料，并且依法只应负形式审查义务。登记行为被诉后，法院审查登记行为合法性所采取的标准也应当遵循形式审查标准。所以，只要登记机关能够证明其对当事人提交的申请资料尽到形式审查的义务，法院就应当认定其登记行为合法。本案中，假如原告具有诉讼主体资格，人民法院在审查市国土资源局的登记行为时，只要市国土资源局能够证明其经过形式审查可以认定当事人提交的申请资料符合法定条件，人民法院就应确认该登记行为合法。     （三）行政登记案件适用的裁判方式     对于行政登记案件，人民法院经过审理，发现行政登记机关未尽形式审查义务，申请人未依法提交法定全部资料而准予登记；或者申请登记事项违反法律禁止性规定或限制性规定而准予登记等等，人民法院应依法判决撤销该行政登记。但在司法实践中，往往会出现申请人的民事行为无效，但为获取登记故意向登记机关提交虚假资料，而登记机关因限于形式审查无法发现虚假而准予登记的情况，此时利害关系人对该登记行为提起诉讼后，应当如何处理。对于登记机关来说，如果其完全履行了形式审查义务，登记行为的证据充分、适用法律正确、登记程序合法，人民法院仍撤销其登记行为，显然法律依据不足；但是，该登记行为是因虚假资料而作出的，欠缺实质的合法基础，如果人民法院判决确认该登记行为合法，也是不妥当的。笔者认为，如果在诉讼中确实发现申请人故意隐瞒真实情况，其民事行为可能无效或可能被撤销的，人民法院可以采用驳回原告诉讼请求的裁判方式，同时告知当事人直接对民事侵权人提起民事诉讼，而登记机关可以根据民事判决来自行撤销其登记行为。另有一种观点认为，对此情形，可扩张适用确认无效的裁判方式，其理由是：1、判决驳回原告诉讼请求，仍保护了申请人以虚假资料骗取登记的违法行为，有悖公平、公正原则；2、撤销之诉是以确认之诉为前提的。登记行为因欠缺合法基础，其“合法性”仅具形式意义，并不具有实质意义，这势必影响该行政登记应有的法律效力。人民法院在审理撤销之诉时，对其中隐含的确认之诉应当一并审理；3、行政登记的无效宣告可参照《中华人民共和国婚姻法》第十条关于婚姻登记的无效宣告的规定。笔者对此观点持保留态度。婚姻登记的无效宣告是属于民事诉讼程序，人民法院针对该类案件，可以审查当事人的婚姻关系，但行政诉讼因审查范围的限制，除法律明确规定的以外，不宜一并审理当事人的民事法律关系。在行政诉讼中一并审理民事法律关系，既有违法律规定，在司法实践中也确实难以操作。例如，人民法院在审理时，势必涉及到当事人的举证问题。在民事诉讼中，举证原则是谁主张谁举证，而行政诉讼中的举证责任主要在被告，两种举证原则完全不同，在审判中应当如何适用呢？举证责任分不清，案情无法查明，当事人的责任难以确定，又如何能保证公平、公正呢？据此，笔者认为，采用驳回原告诉讼请求，同时告知当事人直接对民事侵权人提起民事诉讼的做法，既保障了当事人的合法权益得以救济，也维护了行政机关的依法行政，是符合法律规定、较为妥当的裁判方式。