 应用法学从真实案例中来，并以襄助裁判、服务司法作为最终目标。《人民法院案例选》和《最高人民法院案例选》是中国应用法学研究所负责研发的主要案例研究成果和载体。其中，《最高人民法院案例选》（中英文版）是国内目前唯一一套面向域外国家和地区系统介绍中国最高人民法院审判成就的丛书。为切实加强中国特色社会主义法治宣传，践行“谁执法谁普法”的要求，及时展现人民法院审判工作动态，《中国应用法学》微信公众号自2022年4月起增设“案例研究”专栏，每周推送“最高法院典型案例”，从新近编辑出版的《最高人民法院案例选》中挑选具有一定代表性的典型案例，梳理裁判要旨、解读裁判规则、分享司法智慧，为法律从业人员和社会公众提供实务参考。  债权人行政诉讼原告资格的认定 ——十堰市中达建筑安装工程有限公司诉十堰市自然资源和规划局房屋行政登记案 编写｜最高人民法院 于 泓 — 1.由债权的相对性所决定,在一般情况下,债权人不具有基于其债权针对行政机关对债务人所作的行政行为提起诉讼的原告资格。 2.《行政诉讼法司法解释》第13条之规定属于有限地承认债权人原告资格的例外情形。在债权人已经依循法定方式对债务人相关财产权施以限制的情况下,行政机关作出行政行为时应当预见到该行为可能对债权实现产生不利影响,此时行政机关应当对债权人的利益予以保护,并对是否作出相应的行政行为慎重考虑。当行政机关在未予以适当保护或考虑的情况下作出行为时,债权人有权对该行为提起行政诉讼。 3.在涉及房屋登记类行政案件中,判断行政机关在作出行政行为时是否应当保护或考虑行政相对人的债权人的利益,应当根据不动产登记所依据的法律、法规、规章等对行政机关的审查内容和审查强度进行分析评判。 1.抗诉机关与诉讼当事人 抗诉机关:中华人民共和国最高人民检察院 再审申请人(一审原告、二审上诉人):十堰市中达建筑安装工程有限公司(以下简称中达建筑安装工程公司) 被申请人(一审被告、二审被上诉人):十堰市自然资源和规划局(原十堰市房地产管理局,以下简称十堰市房管局) 2.案件索引与裁判日期 一审:湖北省十堰市张湾区人民法院(2009)张行初字第1号裁定(2009年5月18日) 二审:湖北省十堰市中级人民法院(2009)十行终字第50号裁定(2009年9月25日) 再审审查:湖北省高级人民法院(2011)鄂行申字第14号裁定(2011年8月24日) 重审一审:湖北省十堰市中级人民法院(2011)鄂十堰中行再终字第6号裁定(2011年12月19日) 重审二审:湖北省高级人民法院(2012)鄂行申字第00061号裁定(2012年12月19日) 指定一审:湖北省十堰市张湾区人民法院(2013)鄂张湾行再初字第00015号裁定(2013年6月3日) 二审:湖北省十堰市中级人民法院(2013)鄂十堰中行再终字第00003号裁定(2013年9月6日) 再审:湖北省高级人民法院(2014)鄂行再终字第00006号裁定(2014年11月10日) 提审:最高人民法院(2019)最高法行再24号裁定(2020年5月13日) 3.案由 房屋行政登记 1994—1997年,中达建筑安装工程公司承建十堰市特种铸铁厂(以下简称十堰特铁厂)的铸二车间、厂区道路、地磅房工程,合同约定工程竣工时间为1996年。2004年7月5日,十堰特铁厂申请破产,其尚欠中达建筑安装工程公司部分工程款未支付。同年7月26日,中达建筑安装工程公司向破产清算组申报债权247万余元并主张优先受偿。10月18日,清算组在破产清算债权人大会上告知中达建筑安装工程公司,其债权不享有优先受偿权,中达建筑安装工程公司对此向清算组提出异议。2007年4月28日,破产清算组以书面形式通知中达建筑安装工程公司,确认其债权数额为247万余元,但依法不享有优先受偿权。主要理由是:合同约定的工程竣工时间是1996年,而中达建筑安装工程公司申报的债权在1997年已办理工程决算,且在2003年4月曾对该款进行催收,其行使优先受偿权时已超过6个月的法定期限;另外,中达建筑安装工程公司主张享有优先受偿权的相关证据即《铸二车间暂停施工的通知》经查证系伪证。2007年5月28日,十堰市中级人民法院裁定宣告终结十堰特铁厂的破产程序,未得到清偿的债权不再清偿。 1999年11月23日,十堰特铁厂向十堰市人民政府书面报告称,该厂因资产剥离办理房产抵押过程中,由于只有建筑工程临时许可证,不能办理房产证,请市政府批示房管局先办理房产证,有关手续下一步补办。十堰市房管局出具审批意见:“根据市政府会议决定,目前工行系统成立华融公司对不良资产进行处置,是全国性的优惠政策,企业急需搭车,同意发证。”次日,十堰市房管局向十堰特铁厂颁发十堰房权证张湾字第30000625号、30000626号、30000627号房产证。其中,中达建筑安装工程公司承建的铸二车间、厂区道路、地磅房登记在30000625号房产证项下。其后,第30000625号房屋所有权证所对应的房产办理多次转移登记,现产权人是十堰长润机械制造有限公司。第30000625号房屋所有权证已于2007年12月28日被十堰市房管局收回作废。 2008年12月3日,中达建筑安装工程公司获知30000625号房产证登记信息后,以十堰市房管局违法给十堰特铁厂办理房屋所有权初始登记,侵犯了该公司对十堰特铁厂享有的工程价款优先受偿权为由,向十堰市张湾区人民法院提起诉讼,请求撤销十堰市房管局对十堰特铁厂作出的第30000625号房屋所有权初始登记。 2009年5月,十堰市张湾区人民法院作出(2009)张行初字第1号裁定,驳回中达建筑安装工程公司的起诉。同年9月,十堰市中级人民法院作出(2009)十行终字第50号裁定,驳回中达建筑安装工程公司的上诉,维持原裁定。2011年8月,湖北省高级人民法院作出(2011)鄂行申字第14号裁定,指令十堰市中级人民法院另行组成合议庭对本案进行再审。2011年12月,十堰市中级人民法院作出(2011)鄂十堰中行再终字第6号裁定,维持该院(2009)十行终字第50号裁定。2012年12月,湖北省高级人民法院作出(2012)鄂行申字第00061号裁定,撤销十堰市中级人民法院(2011)鄂十堰中行再终字第6号裁定、(2009)十行终字第50号裁定和十堰市张湾区人民法院(2009)张行初字第1号裁定,指令十堰市张湾区人民法院审理本案。2013年6月,十堰市张湾区人民法院作出(2013)鄂张湾行再初字第00015号裁定,驳回中达建筑安装工程公司的起诉。2013年9月,十堰市中级人民法院作出(2013)鄂十堰中行再终字第00003号裁定,驳回中达建筑安装工程公司的上诉,维持(2013)鄂张湾行再初字第00015号裁定。中达建筑安装工程公司仍然不服,向湖北省高级人民法院申请再审。 湖北省高级人民法院作出(2014)鄂行再终字第00006号裁定,撤销(2011)鄂行申字第14号裁定及(2012)鄂行申字第00061号裁定;维持十堰市张湾区人民法院(2013)鄂张湾行再初字第00015号裁定和十堰市中级人民法院(2013)鄂十堰中行再终字第00003号裁定;驳回中达建筑安装工程公司的再审申请。 最高人民检察院于2018年4月9日提出抗诉,请求撤销再审裁定,最高人民法院于2018年9月20日作出(2018)最高法行抗1号裁定,提审本案。 中达建筑安装工程公司作为十堰特铁厂的债权人,是否具有对十堰市房管局给十堰特铁厂办理及核发房屋所有权证的初始登记行为提起本案诉讼的原告资格。 最高人民法院经审理认为,由债权的相对性所决定,在一般情况下,债权人不具有基于其债权针对行政机关对债务人所作的行政行为提起诉讼的原告资格。《行政诉讼法司法解释》第13条关于“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”的规定,属于有限地承认债权人原告资格的例外情形。因转移登记与初始登记均属于不动产物权变动的法定情形,且行政机关作出的行政行为在职权依据、适用法律等方面均无本质区别,故本院可以适用《房屋登记案件规定》第4条。根据中达建筑安装工程公司提供的证据,本案并不存在前述规定中行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的相应情形,此时如要求行政机关作出行政行为时考虑对债权实现的影响既无法律法规依据,亦不符合一般登记规则。故中达建筑安装工程公司与十堰市房管局核发房屋所有权证的初始登记行政行为之间无法律上的利害关系,不具备行政诉讼原告资格。原裁定认定事实清楚,适用法律正确。最高人民检察院的抗诉理由不能成立,裁定维持湖北省高级人民法院(2014)鄂行再终字第00006号裁定。 《行政诉讼法》第25条第1款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”在我国现行行政诉讼制度中,具备原告资格的主体可分为两类:一是行政行为的相对人,二是与行政行为有利害关系的人。通常情况下,行政行为的相对人总是有诉权的,因为一个不利行政行为给其造成权利侵害之可能显而易见。但是,受到行政行为影响的利害关系人的原告资格往往不易判断。从我国制定法及司法解释的规定看,行政诉讼原告资格经历了从“直接利害关系”标准 、“行政相对人”标准 、“法律上利害关系”标准 到“利害关系”标准 的演变。行政诉讼原告资格的范围呈现一个不断拓宽的趋势,行政诉讼原告资格的判断标准从主观转向客观,与本世纪法治国家发展和权利保护需求相适应,符合实质法治的精神。 债权人是否具有原告资格的问题,既是实践中比较常见的疑难问题之一,也是原告资格标准中较难以把握的部分。2018年《行政诉讼法司法解释》第13条规定:“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的,人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼,但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”上述条款是对债权人原告资格的专门规定,即原则上债权人不具有原告资格,仅在例外情况下承认其原告资格。虽然《行政诉讼法司法解释》第13条提供了判断标准,但留下的判断余地仍然较大,法律适用也存在一定的不确定性。 一、普通债权人原则上不具有原告资格 司法实践中,有的债权人认为行政机关作出的行政行为影响了其债权的实现,常常对此提起行政诉讼。例如,有的债权人认为,行政机关的罚款决定导致被处罚人(其债务人)无法履行到期债务;有的承租人认为,行政机关作出的征收房屋决定影响了其租赁权等。尽管债权是法律明确规定应予保护的一项合法权利,而且现实生活中因行政行为的间接影响导致不利于债权实现的情形的确存在,但通常情况下,行政机关在进行相关领域内的管理活动时,法律不会要求其对行政相对人的负债情况进行调查,行政管理行为也不因行政相对人的负债情况而有所差异。 这是因为,债权人与债务人之间的债权债务关系属于民事法律关系,行政机关作出的行政行为与行政相对人之间形成行政法律关系,即使行政相对人同时负有债务,其债权人能否实现债权与行政机关针对相对人作出的行政行为之间并不存在必然的联系。故一般情况下,债权人不具有针对行政机关对相对人(债务人)所作的行政行为提起诉讼的原告资格。况且,债权属于私法范畴,通常不属于具有公法性质的行政法律规范的调整范围,债权人主张债权应通过民事诉讼途径获得救济。《行政诉讼法司法解释》第13条关于“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”的规定,属于有限地承认债权人原告资格的例外情形。故本案中需要审查的争议焦点是,行政机关在进行不动产登记时,是否需要将登记申请人的负债情况纳入审核范围,即登记申请人的对外债务是否属于不动产登记时行政机关应予考虑的范畴。 二、债权人在特定情形下具有原告资格 在行政诉讼中,判定债权人是否属于《行政诉讼法司法解释》第13条但书规定的例外情形,需要参酌相关法律法规及司法解释的规定。比如《房屋登记案件规定》第4条规定了四种情形:(1)以房屋为标的物的债权已办理预告登记的;(2)债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的;(3)人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的;(4)房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。当存在该四种情形之一时,房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记,债权人对该转移登记行为不服提起诉讼的,人民法院应当依法受理。上述规定说明,在债权人已经依循法定方式对债务人相关财产权施以限制的情况下,行政机关作出房屋转移登记行为时应当预见到该行为可能对债权实现产生不利影响,此时行政机关应当对债权人的利益予以保护,并对是否作出相应行政行为慎重考虑。若行政机关未予以保护即作出房屋转移登记行为,债权人有权对该转移登记行为提起行政诉讼,故此时特定债权人具有原告资格。 在北京国联裕丰投资管理有限公司(以下简称裕丰投资管理公司)诉武汉市住房保障和房屋管理局行政登记案 中,法院认为,裕丰投资管理公司受让取得涉案债权及抵押权,虽然裕丰投资管理公司承继该民事权利的民事行为发生在本案被诉行政行为作出之后,但因被诉行政行为与裕丰投资管理公司具有直接利益关系,故裕丰投资管理公司与被诉行政行为之间具有法律上的利害关系。因此,裕丰投资管理公司具有本案原告诉讼主体资格。根据有关法律、法规规定,抵押权仅因主债权消灭、抵押权已经实现、抵押权人放弃抵押权和抵押物灭失等法定事由而消灭。在建工程竣工后,抵押人和抵押权人未按照《城市房地产抵押管理办法》《房屋登记办法》 的相关规定重新办理房地产抵押登记,并不必然导致抵押权消灭。除非房管局能够证明其作出被诉房屋所有权转移登记行为时,该房屋的抵押权已消灭或者抵押关系已解除,否则仅仅凭借涉案房屋所有权登记信息中记载的房屋抵押状态显示为“无”即认定对该房屋没有设定抵押,存在失职,应当承担转移登记行为带来的不良影响。在该案中,虽然三级法院对于是否支持原告诉讼请求存在不同意见,但均认为原告受让建设银行武汉市分行对武汉市同昌房地产开发有限公司享有的债权及抵押权,符合最高人民法院《房屋登记案件规定》第4条规定的第二种情形,其与被诉房屋转移登记行为具有利害关系,具备原告资格。此案情况即属于《行政诉讼法司法解释》第13条但书部分“行政机关作出行政行为时应予保护或者应予考虑”之情形,因行政机关对抵押权应当保护而未予保护,导致抵押权人的权益受损,抵押权人可以作出转移登记行为的行政机关为被告,提起行政诉讼。 本案中,中达建筑安装工程公司以十堰市房管局违法给特铁厂办理房屋所有权初始登记侵犯其享有的建设工程价款优先受偿权为由提起诉讼,请求撤销上述房屋所有权初始登记。但根据中达建筑安装工程公司提供的证据,本案并不存在前述规定中行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的相应情形,此时如要求行政机关作出行政行为时考虑对债权实现的影响,既无法律法规依据,亦不符合一般登记规则。 三、债权人与行政行为之间利害关系的厘定 准确把握“利害关系”的实质标准才能够在纷繁复杂的现象面前不迷失。判断是否具有利害关系,原告需要具备如下四个条件:一是原告主张的必须是一项合法权益;二是该权益归属于原告,如果原告主张的利益属于他人,或者属于公共利益,不宜承认其与行政行为之间具有利害关系;三是权益损害的可能性须必然存在而非主观臆想,虽然在立案阶段并不要求权益受到行政行为侵害的结果已经实际发生,但因行政行为给原告造成损害的后果是可以预见的;四是原告主张的权益应受到行政法律规范的保护,即原告所主张的利益从规范或者目的来看,属于行政机关在作出行政行为时应予保护或考虑的范畴。 具体到房屋登记管理类案件中,若要肯定债权人的行政诉讼原告资格,则须判断房屋登记管理机关的登记行为对债权人是否产生实际影响。《民法典》第209条第1款规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但是法律另有规定的除外。”根据上述规定,包括所有权、担保物权等在内的不动产物权变动,均须由行政机关通过登记程序予以确认。债权人对这一行政确认程序是否有权提起行政诉讼,在司法实践中确实存在争议。 本案中,判断中达建筑安装工程公司是否具有利害关系的关键在于,中达建筑安装工程公司所主张的利益是否属于房屋登记机关在作出初始登记或者转移登记行为时需要予以保护或考虑的范畴。在这个意义上,既要明确该公司主张因行政机关登记行为导致自身何种权益受到侵犯,也须判断行政机关在进行房屋登记时是否尽到了审慎审查义务。 首先,本案债权人中达建筑安装工程公司主张受损的权利属于何种利益。中达建筑安装工程公司认为,根据《城镇房屋所有权登登记暂行办法》 、《城市房屋权属登记管理办法》 的相关规定,新建房屋办理所有权登记需要先办理竣工手续,并且需要提交相应的证明文件。十堰特铁厂在申请办理涉案房屋产权登记时,没有提交建设工程规划许可证、施工许可证及房屋竣工验收资料等相关文件,而十堰市房管局在十堰特铁厂未提交上述文件的情况下,仅根据有关批示即为其办理相关房屋产权证书,系作出的行政行为缺乏主要证据,违反相关法律法规规定。中达建筑安装工程公司承建的建设工程由十堰市房管局违法进行了初始登记,后该房产又办理了抵押登记,十堰市房管局的登记颁证行为导致其债权无法实现。根据审理查明的事实,中达建筑安装工程公司与十堰特铁厂之间属于债权债务关系,因十堰特铁厂进入破产程序,该债权已在破产程序中进行申报和处理,无论其债权性质属于优先债权抑或普通债权,均应在破产程序中予以确认并清偿,其若有异议,亦应根据《企业破产法》规定的相应程序主张债权。 其次,本案中行政机关是否尽到了审慎审查义务。我国的房屋登记机构属于行政机关,根据依法行政的基本原则,其行使职权必须有法律法规的明文规定,其既不能超越法律的授权,也不能违背法律的规定。不动产登记机关对于已经受理的登记申请进行审查时,其法律依据为不动产登记实体法与程序法,包括《民法典》《不动产登记暂行条例》《土地管理法》《房屋登记办法》等法律法规。《民法典》第212条和《不动产登记暂行条例》第17~19条都规定了登记机关的审查义务。《民法典》第212条规定:“登记机构应当履行下列职责:(一)查验申请人提供的权属证明和其他必要材料;(二)就有关登记事项询问申请人;(三)如实、及时登记有关事项;(四)法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的,登记机构可以要求申请人补充材料,必要时可以实地查看。”对于该条关于登记机关审慎审查义务模式的规定,我国学者有不同解读,基本可以概括为无规定说 、形式审查说 、实质审查说 、形式审查为主说 四种。其中,以形式审查为主、实质审查为辅既有利于交易效率也可以保障交易安全,在一般情况下行政机关往往只须对当事人提交的材料进行形式审查,少数情况下还要负责审查申请材料的真伪,在特殊情况下对法律关系的真实性也要审查。如《不动产登记暂行条例》第19条第2款 的规定。但是,无论审查强度如何,若出现《房屋登记案件规定》第4条规定的四种情形时,行政机关均负有相应的审慎审查义务,若未尽审慎审查义务导致登记行为对利害关系人(债权人)造成不利影响,则行政机关应承担相应的法律责任。如在前述北京国联裕丰投资管理有限公司诉武汉市住房保障和房屋管理局行政登记一案中,对于被诉行政行为合法性的考量,无论在建工程抵押权效力是否及于已完工程、抵押权是否因当事人未申请将在建工程抵押登记转为房屋抵押登记而消灭,只须考量有无相关法律规定要求行政机关在审查在建工程抵押权转移登记时,是否注意到应当征询抵押权人(债权人)的意见,若未经抵押权人同意即办理转移登记,则行政机关未尽审慎审查义务。而在本案中,十堰市房管局在作出房屋初始登记行为时,被登记房屋并不存在权属争议,且不存在《房屋登记案件规定》第4条规定的四种情形,中达建筑安装工程公司享有的债权未获清偿与行政机关的登记颁证行为并无直接利害关系,故判定债权人中达建筑安装工程公司不属于《行政诉讼法司法解释》第13条之但书情形,不具备本案原告资格。 四、不同阶段对法定起诉条件的审查应遵循同一标准 《行政诉讼法》第49条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第25条即规定了原告资格的核心标准为“与行政行为有利害关系”。既然原告资格是法定起诉条件之一,属于行政诉讼的程序问题,应当在立案阶段进行审查。但是,是否符合法定起诉条件往往也是行政诉讼的难点问题之一,例如原告资格、适格被告、受案范围等,在立案阶段进行准确判断确实存在一定难度。况且,《行政诉讼法》第51条明确规定了立案方式和时限,即当场立案和7日内立案。立案登记制实施后,很多地方法院将立案审查的内容局限在形式审查,只要当事人提交的起诉状等材料在形式上符合法律规定即立案,故《行政诉讼法司法解释》第69条第1款规定了十种情形,存在该十项规定情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉。司法解释的规定说明,无论在立案阶段还是立案后,人民法院均应当按照法律规定审查起诉条件,凡是不符合《行政诉讼法》规定的起诉条件的,即使已经立案,仍应当裁定驳回起诉。例如本案对债权人原告资格的审查,三级法院均坚持了同一实质性标准,即中达建筑安装工程公司与被诉行政行为是否存在利害关系。 然而,《行政诉讼法》及司法解释关于原告资格的利害关系标准、债权人原告资格的规定等归根结底属于程序性规定,而判断利害关系是否存在还应当依据相关实体法律规范确定。以本案为例,本案为不动产登记管理类行政纠纷,对债权人与不动产登记行为是否具有利害关系的判断,应参酌《民法典》《不动产登记暂行条例》《房屋登记案件规定》等法律法规和司法解释的相关规定。在适用实体法律规范时,不仅要厘清不同法律规范条文之间的内在逻辑关系,还要在适用法条时注意个案情形的特殊性。 本案中,直接适用《房屋登记案件规定》第4条似乎存在障碍。因为该司法解释第4条规定的适用前提是“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记”,而本案情形是房屋登记机构为债务人办理房屋初始登记。此种情况下,本案能否适用该司法解释的规定?最高人民法院认为,上述规定虽然与本案情形稍有不同,但转移登记与初始登记均属于不动产物权变动的法定情形,且行政机关作出的行政行为在职权依据、适用法律等方面均无本质区别,故上述司法解释的精神可以适用于本案。 此外,关于中达建筑安装工程公司提出的被诉房屋登记行为违反法律规定及一并提出的行政赔偿请求,均属于进入实体审理后应审查的问题,因中达建筑安装工程公司与被诉行政行为不存在利害关系,其起诉不符合法定起诉条件,本案尚未进入实体审理,故上述主张不属于审查起诉阶段的审理范围。 五、结语 判断债权人是否具备行政诉讼原告资格,实质上是判断与行政行为相对人具有债权债务关系的第三人是否与被诉行政行为具有法律上的利害关系。因行政活动具有显著的辐射效果,行政行为第三人的范围和数量难以计数,故哪些受到行政行为影响的人能够被纳入行政诉讼保护范围需要慎重考虑。本案提供了一个债权人是否具有行政诉讼原告资格的典型案例,深化了对《行政诉讼法司法解释》第13条的适用与理解,对于债权人行政诉讼原告资格认定标准的进一步厘清具有重要意义。 -审稿人：韩德强- |
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