|
引言 昨日发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中，最高人民法院就行政协议诉讼原告资格做了详细的规定。即：第一类，行政协议当事人：因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，提起诉讼的公民、法人或者其他组织。第二类：行政协议中的利害关系人，包括：第一，参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；第二，认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；第三，其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。 最高人民法院认为，“行政协议往往涉及国家利益和社会公共利益，往往涉及行政管理目标的实现。因此，在行政协议订立过程中，需要遵循“公开、公平、公正”的行政法原则。行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务，也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。司法解释根据行政诉讼法的规定，规定了行政协议中的利害关系人的原告资格，不局限于民事合同的相对性原则。为了保证公平竞争权人在行政协议订立中的权益，规定了公平竞争权人的原告资格；为了保障被征收、征用人、公房承租人等弱势群体的实体权益，规定了用益物权人和公房承租人的原告资格” 。 为深入理解最高院的相关规定，针对“行政协议诉讼原告主体资格”这一问题，本律师团队整理了最高人民法院自行政诉讼法修改后至今（2015年至2019年）所做出的八则判决，以供参考： 01 对于收回国有土地使用权的协议，被收回土地使用权的主体的普通债权人是否具有原告主体资格？ 裁判观点 普通债权人一般情况下不具备原告主体资格，但除外情况是行政机关在作出行政行为时对相关债权依法应予保护或者应予考虑。 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”根据该规定，普通债权人一般情况下不具备原告主体资格，但除外情况是行政机关在作出行政行为时对相关债权依法应予保护或者应予考虑。 本院以为，本案系国有土地使用权的协议收回，《协议书》签订当时案涉土地使用权的价格是多少，协议约定的对价是否属于明显不合理的低价，同时行使该处分行为后是否使得舍得公司不具有足够资产清偿债权人高登公司的债权，清偿资力减少而危害债权实现，属于人民法院实体审理的范围。在起诉审查阶段，难以准确判断。泗阳县国土局在签订该协议、收回国有土地使用权时，应考虑到该行为对包括舍得公司在内的所有债权人利益的影响。高登公司作为债权人之一，与收回国有土地使用权行为具有法律上的利害关系，依法具备原告资格。需要说明的是，本案高登公司系舍得公司的普通债权人，《协议书》中载明案涉土地使用权设定有抵押即存在有财产担保的优先债权人，泗他项（2013）第049号土地他项权利证明书记载有抵押给江苏吴江农村商业银行股份有限公司泗阳支行的伍仟万元贷款。该抵押权是否依法成立，抵押权所担保的债权是否实现，抵押权人是否行使权利等事实，均需要在实体审理程序中一并查明。” ——《宁波高登控股有限公司、泗阳县人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书》最高人民法院，（2017）最高法行申8467号，2018年12月19日 02 对于村集体土地征收补偿协议，土地使用权人是否具有原告主体资格？ 裁判观点 土地使用权人，不具有起诉其所在村集体经济组织与土地征收管理部门签订土地征收补偿协议的原告主体资格。 土地征收补偿协议只是土地所有权人与土地征收管理部门关于土地征收补偿款达成的协议，故只有集体土地所有权人或者过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。土地征收补偿协议不涉及土地使用权的行使，与土地使用权的行使相关联的是土地征收决定或者限期搬迁决定、强制清除地上附着物的行为等。陈刚作为太慈村的土地使用权人，不具有起诉其所在村集体经济组织与土地征收管理部门签订土地征收补偿协议的原告主体资格 ——最高人民法院，（2017）最高法行申4724号，2017年09月28日 03 对于风景区经营权出让协议，房屋土地权利人是否具有原告主体资格？ 裁判观点 黄姚街居民系黄姚街村委会的村民，领取补偿款并未丧失黄姚古镇风景区范围内房屋、土地的所有权和使用权，与签订行政协议出让黄姚古镇风景区经营权的行政行为，具有利害关系。 ——《广西壮族自治区昭平县黄姚镇黄姚街居民共再审审查与审判监督行政裁定书》最高人民法院，（2018）最高法行申222号，2018年03月29日 04 对于政府收储土地协议，土地承租人是否具有原告主体资格？ 裁判观点 合肥市人民政府与民航公司签订的《骆岗机场土地收储框架协议》属于行政协议，合肥市人民政府的行政行为指向的对象是民航公司，故民航公司是本案行政行为的相对人及利害关系人。申请人毛中义虽然通过转租赁使用骆岗机场土地，在该土地上搭建有建筑物，并因该土地被征收产生损失，但该损失与合肥市人民政府收储土地的行政行为不存在法律上的利害关系。毛中义的损失应依据转租赁协议与转出租方解决。 ——《毛中义再审审查与审判监督行政裁定书》最高人民法院，（2018）最高法行申8332号，2018年11月29日 05 对海域使用权发包行为，享有渔业捕捞许可的主体是否具有原告主体资格？ 裁判观点 “判断当事人与被诉行政行为是否具有行政法上的利害关系，应当以其合法权益是否受到行政行为具有法律意义上的不利影响或者不法侵害为判断标准。本案中，被诉的行政协议系凌海市政府与龙海馨港旅游公司签订的行政协议。首先，赵国东等十人并非被诉行政协议的合同相对人。其次，赵国东等十人已与辽宁省锦州市龙栖湾港口发展有限公司、滨海新区海洋与渔业局签订了《网地占用补偿协议书》，领取了约定的各项损失一次性补偿款12万元，但未依约主动向渔政部门申请注销钓笼业体。最后，赵国东等十人因持有辽宁省海洋与渔业厅为其颁发的《渔业捕捞许可证》所获得的权利不具有排他性。因此，赵国东等十人主张其与被诉行政协议具有利害关系理据不足，本院不予支持。” 二审法院裁判观点：国家海洋局《海域使用权管理规定》第十七条第（六）项规定：海域使用权人申请海域使用权的，应当提交利益相关者的解决方案或协议。辽宁省海洋与渔业厅《关于进一步加强海域使用管理工作的通知》第一条规定：根据谁用海、谁受益、谁补偿的基本原则，用海项目单位是协调、解决与利益相关者关系的责任主体，项目单位要在法律、法规的框架内与利益相关者签订补偿协议，给予利益相关者合情合理的补偿。本案中，上诉人能否根据上述规定成为案涉发包海域的利益相关者，成为其是否与被诉行政行为有利害关系，是否具备本案原告资格的关键。首先，行政许可的设定和实施应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行。上诉人持有辽宁省海洋与渔业厅为其颁发的《渔业捕捞许可证》，其虽在与锦州龙栖湾港口发展有限公司及锦州滨海新区海洋与渔业局签订《网地占用补偿协议书》中约定获得补偿款后应主动向渔政部门申请注销钓笼业体，但该《网地占用补偿协议书》系当事人间达成的民事协议，在上诉人未按协议约定申请注销其持有的许可证时，许可仍然有效，上诉人具有在案涉发包海域进行捕捞作业的权利。原审法院根据民事协议的约定否定行政许可的效力错误，本院予以指正。其次，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。上诉人依《渔业捕捞许可证》享有在案涉海域进行渔业捕捞作业权，但该权利不具有排他性，上诉人进行的渔业捕捞行为属于非排他性用海行为，不能成为案涉发包海域的利益相关者。如果按照上诉人所主张，其在案涉发包海域享有渔业捕捞作业权，因而属于利益相关者，就会得出“凡是在案涉发包海域享有渔业捕捞许可的主体均可以对案涉发包行为主张补偿”的结论，也可以得出“享有渔业捕捞许可的主体对其许可捕捞范围内的任何海域的发包行为均可以主张补偿”的结论。上述结论显然是极不合理，甚至是荒谬的。 ——《赵国东、赵书臣再审审查与审判监督行政裁定书》最高人民法院，（2019）最高法行申1314号， 2019年03月29日 06 对于招商引资协议，协议之外的第三人是否具有原告主体资格？ 裁判观点 除协议各方当事人外，协议之外的第三人针对行政协议提起诉讼时，应当考察该第三人的合法权益是否因行政协议的签订和履行受到了法律意义上的实际影响。 因行政协议发生争议提起诉讼时，仍应当按照前述规定考察原告资格。换言之，除协议各方当事人外，协议之外的第三人针对行政协议提起诉讼时，应当考察该第三人的合法权益是否因行政协议的签订和履行受到了法律意义上的实际影响。对于本案西充县实验驾校与被诉《投资协议》之间是否具有利害关系，可从三个方面分述之。 首先，在本案中，《投资协议》及其补充协议是西充县政府为吸引投资与四川南充市同欣检测有限公司通过协商达成的协议，政府主要提供税收优惠、基础设施配套和公共服务等吸引投资者，是政府与投资者双向自主选择的结果。依据合同相对性原则，西充县实验驾校并非本案被诉协议的一方当事人，该协议也没有为其设定权利与义务。 其次，在案涉的招商引资活动中，政府对投资人有自主选择的权利，西充县实验驾校认为其应享有公平参与该项目投资者竞争的权利缺乏依据。西充县实验驾校以竞争权受到排除或限制为由提起本案诉讼尚缺乏事实根据，本院不予支持。 最后，行政诉讼利害关系人的确定应当在不同的法律关系中具体判断，另案行政诉讼主体资格的确定并不能使西充县实验驾校当然地获得本案的诉讼主体资格。西充县实验驾校再审申请中的案涉法律争议，主要是针对行政协议签订前的行政许可、土地拍卖等相关行政行为合法性问题，并非协议本身产生的问题。如需获得相应救济，应当通过其他途径依法主张。 故此，西充县实验驾校与被诉《投资协议》之间不具有利害关系，不具备原告主体资格。一审法院裁定驳回西充县实验驾校的起诉并无不当。二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定，结果亦无不当。本案并无再审必要。 ——《西充县实验驾校、四川省西充县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书》最高人民法院，（2019）最高法行申119号，2019年05月16日 07 对于房屋征收补偿协议，物权争议主体是否具有原告主体资格？ 裁判观点 主张其系涉案房屋的物权所有人，但不能提供涉案房屋的所有权证书，也不能提供确定案涉房屋所有权权属的生效法律文书，故其与该房屋征收补偿协议不具有行政法上的利害关系。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”本案中，再审申请人不能提供涉案房屋的所有权证书，也不能提供确定案涉房屋所有权权属的生效法律文书。因此，再审申请人与本案被诉的房屋征收补偿协议不具有行政法上的利害关系。至于案涉房屋权属的争议，再审申请人可以通过民事诉讼等途径寻求救济。” ——《张翠英、山西省太原市万柏林区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书》最高人民法院，（2018）最高法行申7523号，2018年09月20日 08 对于政府与他人签署的开发协议，曾经取得渔业捕捞权的主体是否具有原告主体资格？ 裁判观点 该开发合作协议是在公开竞争基础上形成，且属博州国资委与新疆三宝公司双方签订的行政合同，其主要内容为双方约定创设新的合资公司，并由新设立的合资公司依法申请相应的捕捞行政许可，获取该博州艾比湖卤虫卵捕捞权；相关合同权利及义务范围仅限签订双方，对该合同法律关系之外的第三方不产生法律上利害关系。申请人奎屯浩泽公司虽在历史上曾取得数年博州艾比湖卤虫的捕捞权，但其非订立行政协议的相对方，与被诉行政协议间亦不存在利害关系 ——最高院案例：《奎屯浩泽商贸有限公司与博尔塔拉蒙古自治州人民政府、博尔塔拉蒙古自治州国有资产监督管理委员会再审行政裁定书》最高人民法院，（2016）最高法行申367号，2016年06月22日 相关法律条文  《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第四条 因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。 因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。 第五条 下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理： （一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织； （二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人； （三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。 《中华人民共和国行政诉讼法》 （2017修正） 第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第十二条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。 杨介寿建筑房地产律师团队 【定位】 成为最具温州本土经验的建筑房地产律师团队 【价值观】 开放、共赢、以问题解决为核心 【使命】 法律服务创造价值 【服务对象】 注册地位于温州地区及在温州地区拥有项目或业务的建筑房地产上下游行业客户（包括但不限于土地开发、房地产开发、工程总承包、土建施工、装饰装修、建筑基础、路桥建设、水电安装、工程监理、建材、勘察、设计、招投标代理、造价咨询、建筑劳务、建筑机械、设备租赁等行业客户及相关政府部门、事业单位、社会团体）   |
|
|
来自： 顾得律师团队 > 《微信公众号原创文章》
