原创 | 38个案例揭示PPP项目存“再谈判”风险，一定要谨慎！

昵称33281137 2016-12-13

展开全文

PPP项目中再谈判的发生增加了交易成本，再谈判的破裂甚至会带来合同的提前终止和项目的取消。根据世界银行的数据，在1990年到2014年间，我国的1261个PPP项目有36个已经取消。通过对我国二十世纪九十年代以来的38个发生重大再谈判的PPP项目进行案例分析，理清原因，加以防范！

案例选取

这38个项目分别为：国家体育场、福建刺桐大桥、长春汇津污水处理厂、杭州湾跨海大桥、上海大场水厂、北京第十水厂、福建鑫远闽江四桥、山东中华电厂、廉江中法供水厂、沈阳第八水厂、沈阳第九水厂、深圳沙角B电厂、青岛威立雅污水处理厂、江苏吴江垃圾焚烧厂、江苏泰兴黄桥发电厂、武汉长江三桥、南京长江三桥、北京市五环高速路、河北晋州污水处理厂、深圳梧桐山隧道、郑州荥锦垃圾焚烧发电厂、天津双港垃圾焚烧发电厂、南京长江隧道、山东菏泽垃圾焚烧厂、遵义南北水厂、兰州威立雅水厂、南浦大桥、杨浦大桥、打浦路隧道、广西来宾垃圾焚烧厂、吉林四平垃圾焚烧发电厂、重庆同兴垃圾焚烧发电厂、山东日照发电厂、重庆资（中）威（远）公路（资中段）、邛崃新城、北京地铁四号线、武汉汤逊湖污水处理厂、番禹垃圾焚烧厂。其中8个典型案例见表1。

（点击可见大图）

发起再谈判的5大原因

① 企业发起再谈判的原因：

通常源于项目收益不足，而收益不足往往源于市场需求量低于预期、政府违反非竞争性条款、政府未按合同约定付款、配套设备服务提供不足、以及法律政策变更等原因；

② 政府发起再谈判的原因：

往往由于项目产生了超额收益，或项目运营不达标，以及由以上两点引发的大规模的民众反对，其中过高的收益通常源于市场需求量高于预期、政府过度担保等原因。

对以上引发其再谈判的本质原因进行分类和统计发现，最主要的原因可以分为5类，见表2。

① 市场需求风险

源于可行性研究时对需求预测的不准确，既包括需求高估，如上海南浦大桥项目，也包括需求低估，如深圳沙角B电厂，武汉长江三桥。更深层次的原因可以分为两点，一是前期可行性研究不充分，合同设计不合理，二是长期需求的预测本身就是不准确的。由于影响市场需求的因素众多，加上PPP期限长，需求无法准确预测，而参与方的主观态度将加剧需求预测的偏差：如发起人为使项目通过审批而高估需求，咨询公司为赢得业务而不中立、不独立，贷款方因有项目投资人母公司或政府的担保而不对项目需求本身进行充分的尽职调查等。

② 政府信用问题

指政府发生重大违约行为，主要有不按合同约定付费、违反合同调价、违反竞争性条款等，如武汉长江三桥项目中政府修建竞争性项目、北京地铁四号线项目中政府将票价降至2元导致项目运营亏损。政府与企业作为合同的双方地位不对等，政府违约后企业缺乏有效的法律救济渠道，这导致政府信用不足的问题较难得到改善，同时也是阻碍企业（尤其是民营企业）参与PPP项目的重要原因之一。

③ 政府过度担保

政府为吸引投资人，往往通过补贴、担保等形式分担风险，但缺乏行业数据积累、缺乏PPP经验、以及信息不对称等原因导致政府在补贴、担保机制和程度的选择上缺乏科学的决策依据，因而常常过度担保，如沈阳第八水厂项目中政府承诺提供固定回报，这一担保机制既不利于激励企业努力改善项目运营，又增加了政府的财政负担，最终政府为组建沈阳发展股份公司，提前高价回购项目，而企业获得超额收益。

④ 法律政策变更

包括PPP领域及该项目所在领域的法律政策变更，如上海南浦大桥项目中约定了15%的固定回报率，但2002年发布的《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》要求各级政府处理之前存在固定回报的项目。目前我国法律政策框架正在完善中，因此变更较为频繁，该风险应由政府承担。

⑤ 民众反对

其原因包括项目产生了超额收益，运营不达标，收费过高影响居民生活等，如天津双港垃圾焚烧发电厂项目三废排放导致的污染引起周围居民的抗议。

⑥ 项目绩效不达标

天津双港垃圾焚烧发电厂垃圾焚烧排放导致的污染严重，甚至有垃圾焚烧发电项目在运营过程中违规增加掺煤量，导致垃圾焚烧发电厂实际变为国家已经明令禁止的小火电厂等。这在某种程度上反映出PPP合同中的激励机制有待完善（如最低价中标、付费与绩效不挂钩等机制不利于激励企业增加对项目的投入），同时政府的监管能力有待提高。