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公开的尺度：登记资料与政府信息之边界 －金陵行政法案例研究中心研讨会有感 ●作者｜王和平 朱启骞（江苏三法律师事务所律师） ●来源｜作者授权行政涉法研究刊发 日前，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室给国土资源部复函（以下简称复函）明确，“不动产登记资料查询与政府信息公开行为存在根本性差别。”该复函引发了热议。 围绕“信息资料查询与政府信息公开相关法律问题”，金陵行政法案例研究中心第一次研讨会顺利召开，来自东南大学、南京师范大学、江苏省法学会、南京市中级法院、铁路运输法院、南京市国土局、南京市司法局、南京市律师协会等多位专家领导参与了会议。笔者有幸参会，珠玉在先，在此仅谈些自己的学习体会，按自己归纳的焦点“是不是、给不给、对不对”三个问题分别阐述。 一、 登记资料之属性 《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”有观点认为，复函已明确登记资料查询与政府信息公开行为的根本性差别，可推定登记资料不能纳入政府信息范畴。笔者认为，这种理解是有失偏颇的。复函仅指出查询与公开方式，即行为上的动态差别，但未对登记资料进行定性，更无将登记资料排除出政府信息之列的意思；登记资料形式或载体上，登记资料是广义信息的一种；种类上，登记资料分为申请资料、审核资料、登记结果资料，系登记机构在职权行使中制作或者获取，并以一定形式保存的信息。因此，登记资料属于政府信息范畴。 二、 行政裁量的尺度 登记资料属于政府信息，是否意味着所有登记资料都适用《政府信息公开条例》进行公开？笔者认为，行政机关“给不给”，即登记资料能否公开、公开范围和公开方式不能一概适用《政府信息公开条例》，否则将罔顾不同信息的差别。 以不动产登记资料为例：一般的政府信息包含行政事项多方面，《政府信息公开条例》属于一般法，基于“提高政府工作的透明度，促进依法行政”等目的，公开是一种常态；不动产登记资料系物与个人间一对一的关系，个人隐私性相对较强，不公开是常态。基于产权保护之目的，《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》对查询主体等方面有所限制，属于特殊法，具有优先适用性；但不动产登记相关法律并无规定时，仍需在《政府信息公开条例》中寻求解决的路径。同时，相关特殊规定已对登记资料申请公开的主体做了限制，符合一定条件方能查询，公开的范围也就相应宽松，从而确保前后有张有弛。 综上，登记资料公开方面，行政机关应遵循以下原则：一是行为有据。行政机关判断是否公开和公开范围时，应找本领域的特殊规定，做到公开或不公开的行为合法有据。二是权利保障。行政机关决定公开的，应更多关注公开期限，依不同领域的特殊规定或行政机关作出的特殊承诺，在期限内作出回复；决定不公开的，则更应注重答复形式，书面说明理由。三是便民利民。不动产登记资料包括行政审批类资料，只要这类信息已经或将给当事人权利义务造成实质影响的，且行政机关确实在职权行使中获取、保存有这类信息，公开不会过分增加行政机关的负担，行政机关应予以公开。 三、 司法审查的明镜 对行政机关登记资料的公开行为，法院所立案由一般为不履行法定职责。判断行政机关公开的行为“对不对”，审查时不能仅限于行政机关职权行使过程，也应部分集中于当事人申请查询的目的上，即以监督虚假诉讼的视角，通过审判管理系统等科技手段，查看申请人是否具有滥诉等滥用权利的“前科”。 如果申请人主观恶性大，法院对行政机关公开行为的审查尺度可相对放松；如果申请人完全是出于正当目的，则应收紧尺度、严查行政机关的公开行为。换言之，司法审查的尺度应伸缩自如，既可以成为斩杀滥权的刀剑，也可以是权利保障的铠甲，权力更规范，权利更可期。 结语 对于登记资料的公开，无论是行政机关裁量还是司法审判，始终不能违背“阳光型、服务型”政府的发展趋势。维护民众合法权益是所有法最初、最原始的目的，此为万法归一，法律之真谛。 附： 《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室给国土资源部复函》 不动产登记资料查询“属于特定行政管理领域的业务查询事项”，其法律依据、办理程序、法律后果等与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别;当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，应告知其依据相应的法律法规规定办理。 |
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