刘强:对《社区矫正法（征求意见稿）》的修改建议

本文仅就法名和总则的前四条提出修改意见。

一、立法名称

建议将“社区矫正法”更名为“社区刑罚执行法”。

我认为，大可不必把“Community corrections”这一适合美国国情且并不是国际通用、我们又存在翻译错误的概念，作为我国法律的名称，带复数的“Corrections”包括惩罚与矫正的含义，仅仅翻译成“矫正”是不妥的。

我国曾长期把监狱刑罚执行称之为“劳动改造”，并作为行政法规（《中华人民共和国劳动改造条例》）的名称，把一种改造手段作为法律名称，容易误导监狱行刑工作，1994年，我国用“监狱法”的表述将其替代。

一些学者坚持认为对缓刑、假释的执行不是刑罚执行，依据之一是刑法第七十六条的规定：“对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正，如果没有本法第七十七条规定的情形，缓刑考验期满，原判的刑罚就不再执行，”由此，缓刑不是刑罚执行。实际上，这只是一种法理解释，《刑法》本身并没有规定缓刑、假释不是刑罚执行。

我认为，“原判的刑罚就不再执行”是指监禁刑不再执行，但在社区的执行仍然是刑罚执行。缓刑、假释是在“刑罚的具体运用”一章中规定，说明立法的原意是将其涵盖在刑罚的范畴，因此，对缓刑、假释的管理无疑都是刑罚执行。

刑罚执行具有三个基本特征：一是依据法院的刑事判决和裁定，二是对犯罪人的部分权利有相应的限制和剥夺，三是靠国家的强制力保证实施。我国对缓刑、假释的执行都具备这样的特征，是刑罚执行的具体体现。

照此推理，征求意见稿中“社区矫正人员”的提法应更改为“社区服刑人员”。

在英美国家，没有人质疑缓刑、假释不是刑罚执行，法律赋予缓刑官、假释官具有采用强制措施的权力。纽约州法律规定：缓刑官是纽约州的治安人员，有权对监管对象采用无逮捕证的逮捕、拘留措施、对缓刑官佩发手铐、摧泪器以及枪支。

“社区刑罚执行”并非意味着对罪犯的单一惩罚。虽然刑罚的本质属性是它的惩罚性，但刑罚的功能具有多元化，包括报应、威慑、伸张正义、限制再犯、安抚被害、教育、恢复、回归社会等。现代的社区刑罚执行，是在满足惩罚的前提下，尽可能对罪犯教育矫正和帮困扶助,需要将惩罚监管与人文关怀有机结合。但并不能因此而否认其刑罚执行的基本定位。

二、目的任务

建议增加“惩罚”作为目的性和基本任务的表述。

《宪法》第二十八条规定：惩办和改造犯罪分子。《刑法》第一条规定，为了惩罚犯罪，……。社区矫正法需要把母法和基本法作为依据，由于刑罚的本质属性是它的惩罚性，作为社区的刑罚执行，如果没有“惩罚”的表述，存在着与上位法相抵触的问题。有可能把社区矫正误入片面强调教育矫正、帮困救助的歧途。因此，在立法中既要充分考虑社区服刑人员合法权利的保障，也要形成适合国情的社区矫正惩罚机制，应在该法的具体内容中加以体现。

建议将征求意见稿第一条：“为了规范社区矫正工作，正确执行刑罚，帮助社区矫正人员顺利回归社会，预防和减少犯罪，制定本法。”修改为：“为了正确执行社区刑罚，惩罚和教育矫正社区服刑人员，预防和减少犯罪，制定本法”。

将征求意见稿第三条：“ 社区矫正工作坚持监督管理与教育帮扶相结合，”修改为：“社区刑罚执行工作坚持惩罚监管与教育帮扶相结合，……。”

法条中的结合是两项任务的结合，前面侧重惩罚性的监管，后面侧重非惩罚性的教育帮扶，如果不增加“惩罚”二字，那么，后面的教育帮扶也属于管理的范畴。“惩罚”是社区刑罚执行工作中第一位的任务，《监狱法》第三条规定，“对罪犯实行惩罚与改造相结合”，监狱工作与社区刑罚执行工作虽然有大墙内外之分，但同属刑罚执行，同样需要对罪犯进行惩罚，尽管惩罚力度有轻重之分。目前我国在社区矫正中对罪犯的过于轻缓的管理，不符合大多数国家的共同做法，有违罪责刑相适应的原则。

“监督管理”并不能完全涵盖“惩罚”的内容。“监督管理”的主体可以是非执法人员，如社区矫正社会工作者、协管员以及社区公众，但“惩罚”的主体则必须是法律授权的执法人员。“惩罚监管”不仅包含了对罪犯的监督管理，而且意味着在监督管理中如果服刑人员有违规行为情节严重的，执法人员可采取必要的强制措施。罪犯在服刑期间如有再犯风险，执法人员也应有权对他们采取临时强制措施，如使用手铐及其他警戒具，依法限制自由等。

因此，“社区矫正”的惩罚包含两层意思：一是通过对法院判决裁定的执行，对罪犯在社区的权利进行一定的限制和剥夺，使其承受一定的痛苦与损失的体验；二是对违反监管规定或有再犯风险的行为，采取必要的强制措施。因此，在对社区矫正任务的表述中，不能把“惩罚”二字忽略。

三、适用对象

建议将被剥夺政治权利的罪犯纳入社区矫正管理对象，以体现党中央强调的刑罚执行一体化的原则。

征求意见稿第二条规定：“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯（以下统称社区矫正人员）实行监督管理、教育帮扶的社区矫正活动，适用本法。”建议修改为：社区刑罚执行的对象包括被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行以及被剥夺政治权利的罪犯。

“剥夺政治权利”是我国的刑罚方法之一，可独立适用也可附加适用，将社区服刑人员由一个部门统一管理，有利于提高效率。现在将四种对象归属司法行政部门管理，一种对象归属公安部门管理，公安部门对被剥夺政治权利人员的管理不可能实行专业化管理。

将“被剥夺政治权利”人员与其他四种对象统一管理并非意味着在管理中需要同等对待。对每种对象以及每种对象的每一个人都需要根据其犯罪情况与改造表现在管理中区别对待。

四、机构队伍

建议社区矫正机构和队伍需设立专章，像《监狱法》第二章那样。

根据十八届四中全会提出的法治队伍建设要正规化、专业化、职业化的要求，无论是司法所还是派出所都不适宜作为社区刑罚的执法主体。

建议在县级行政区域，设立专门的社区刑罚执行办公室，办公室可酌情设立派出机构，执法人员应具有人民警察身份，由法律赋予其必要的强制执行权，与监狱人民警察同属刑事执行人民警察系列。

人民警察的数量与服刑人员的比例约为1：30左右。社区刑罚执行办公室可设置文职人员，并通过购买社会服务和组织社会力量的形式来加强对罪犯的教育矫正和帮困扶助。在国家和省级司法行政部门中，将监狱和社区矫正管理部门合并为罪犯管理局，负责本行政区域的社区刑罚执行工作，这样有利于资源共享，优势互补，是世界上大多数国家的做法。根据需要，在省辖市和地级市设立社区刑罚执行的行政管理机构，省级社区刑罚执行管理机构对下应向垂直管理的方向发展。

社区刑罚的执法人员与监狱人民警察一样，应成为十八届四中全会决议中提出的法治队伍的组成部分。主要理由有六：

一是社区矫正的工作对象是罪犯，管理工作具有一定的风险性。我国2003年以前的劳教人民警察和现在的戒毒人民警察，他们的工作对象均不是罪犯，但都具有警察身份，由此推论，社区矫正执法人员在我国特定的国情下具有警察身份并不为过。

二是我国长期以来由公安机关管理社区服刑人员，现在转交司法行政部门，那么工作人员由警察来承担也是合乎情理的。正如监狱在1983年整建制移交司法行政部门，工作人员全部保持警察身份和待遇。假设，如果这项工作再返还给公安机关，那么无疑还是由人民警察来承担此项任务。

三是虽然联合国文件不主张由警察承担社区服刑人员的管理，但这是建议，是发展的方向而不是法律。目前，俄罗斯社区刑罚执行工作人员不仅具有警察身份，而且授予军衔，以确保其执法严肃性、社会地位和待遇。美国在社区的早释中心有的是由执法警察承担管理，英国的缓刑办公室也有警察的加盟。我国的国情是：保安、辅警、税务、工商、城管等岗位工作人员在工作时都需要穿制服，以体现管理的严肃性，在现阶段这种特定背景下，作为社区矫正的刑事执法人员在现阶段具有人民警察的身份是完全必要的。当然，社区刑罚执行工作人员并非需要时时穿着警服，就像国家安全局工作人员一样，而是在特定的场合和环境，需要展示刑事执法人员的形象。

四是警察身份是明确执法地位和提高待遇的一种形式。目前我国没有把社区刑罚执法人员纳入专门的公务员系列，在短期内也不可能像美国那样，缓刑官、假释官的社会地位和待遇均高于治安警察，并享受工作25年可提前退休的优惠，以确保这一工作岗位的社会吸引力和稳定性。因此，我国社区刑罚执法人员入警是一种简便易行的明确执法地位提高待遇的方法。目前司法所多数工作人员不愿从事社区矫正工作，其中的重要原因就是国家没有在地位和待遇方面给予适当的认可。

五是我国北京、上海等地在社区矫正工作中，共借调了3000多名监狱、公安、劳教、戒毒人民警察从事社区矫正，实践证明，这有利于增强执法的权威性和严肃性。

六是明确警察身份有利于检察机关对执法人员进行社区矫正检察监督。

当然，社区刑罚执行人民警察需要具有一定的准入标准和资质。

鉴于在征求意见稿中没有将社区刑罚的执法人员赋予警察身份，说明对这一问题存在较大争议。十八届四中全会的决议指出：“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟，需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”

如认为现在对机构、队伍的立法不成熟，可抓紧进行再试点。这种试点不应像北京、上海那样临时借调监狱、公安、劳教、戒毒人民警察到司法所和社区矫正中心工作，而应突破现有法律规定明确规定其执法权责并赋予其和必要的采取强制措施的权力。在发达地区和不发达地区同时进行设置专门执法机构及警察队伍的工作试点，并确定科研人员进行跟踪评估，为国家立法提供实证依据。

作者:刘强（上海政法学院教授，社区矫正研究中心主任）