本文转载于复杂工程视点。 引言 过去20年间,中国在重大工程建设领域取得了举世瞩目的成就。而这一成就的背后,是中国“集中力量办大事”的体制优势,以及集权政治和精英政治的组织优势,其中就包括用政绩考核来促进地方政府推进重大工程建设,用政治升迁来激发政府官员承担重大工程领导责任的重要政府治理逻辑。 “政绩”本身是一个中性词,而“政绩工程”则成为一个贬义词,其反映的是民众对某些领导为个人升迁,搞出劳民伤财、浮华无效的工程的痛恨。而背后则隐含了三个问题:其一,官员的确将开展工程建设,尤其是重大工程建设作为谋求政治升迁的路径;其二,将升迁机会奖励给错误的人会引起不满并埋没真正为社会建设贡献力量的官员;其三,对重大工程领导者的升迁考核显然需要一个系统全面的评价体系。 围绕以上问题,最新一期《管理学报》的论文《中国重大工程高层管理者获取政治激励的影响因素与作用机制研究》基于重大工程案例研究和数据中心,从我国1990-2012年间43个重大工程中选取208个领导样本,按照个体特征、团队角色、项目属性和业绩评价4个维度,实证研究了19个影响政治升迁的因素(图1),以改进政府对重大工程领导的考核和激励方式,在提高重大工程建设水平的同时实现选贤任能。 图1 政治升迁影响因素模型 升迁比率 统计发现,在208名领导者样本中,117人在工程结束3年内获得了升迁,升迁比例56.3%,年龄最小35岁,最大63岁,平均46.18岁。从图2的整体样本与升迁组样本调入年龄分布直方图可以发现,升迁组平均年龄低于整体样本均值1.51岁。40-55岁为重大工程领导的主要年龄段,而40-48岁为获得政治升迁的高频时段,而在迈入50岁后获得政治激励的概率逐渐降低,55岁后已较难获得晋升。 图2 整体样本与升迁组样本调入年龄分布比较 个体特征 个体特征是对领导者自身特征的考察,主要包括调入年龄、调离年龄、教育水平、专业类型和原职级别5个因素。统计发现:
团队角色 与个体特征强调领导者自身不同,团队角色侧重考查领导者在整个管理团队中的角色,主要包括来源性质、岗位类型、专职兼职、任职角色以及项目任期5个因素。统计发现:
项目属性 该部分从重大工程项目的属性特征出发,考察不同项目对领导升迁的影响,主要包括项目是否纳入国家5年规划、项目所在地经济社会发展水平、日均投资强度、项目开工年份4个方面。统计发现:
业绩评价 业绩显然是考核官员的重要指标,我们将其划分为正面和负面两类,正面采用工程获得的科技创新、工程质量类奖项来衡量;负面则采用发生进度延期、费用超支、安全事故的程度来表征。统计发现:
政策建议 基于以上分析,从通过政治升迁激发重大工程领导的工作动力和管理积极性的角度出发,我们提出以下三条政策建议: 第一,建议完善重大工程建设工作考核机制。对承担或参与重大工程建设的政府官员的季度、年度管理工作和任务完成情况进行全面监督和审查,实行追责问效制度。 第二,建议重点加强对工程造价控制水平的业绩考核。建议参考工程安全事故对领导晋升的“一票否决制”,将重大工程的投资控制成绩纳入到领导晋升机会的分配机制中去。在已发布的《国家重点建设项目管理办法》和各地方政府制定的《重大工程和重点项目考核办法》中增加和强调工程费用的考核、惩罚与激励措施。明确从政治激励的角度来促进管理者加强费用控制的力度和积极性,坚决遏制重大工程造价超支的势头。 第三,建议降低重大工程短期任职(小于2年)的政治升迁比例,对承担完整项目建设周期管理任务的领导,适当提高其政治升迁率。目前,项目任期与政治升迁率之间呈现“U”型关系,而非线性正相关。鉴于重大工程平均4年以上的建设周期,小于2年的短期任职并不利于积累完整的重大工程建设经验。同时,较高的短期任职升迁概率对政治激励制度的公平性构成侵害,未能体现出工作投入量与激励回报水平间的对等匹配。提升参与完整建设周期的领导的升迁机会有利于提高其工作积极性,更有利于积累完整的重大工程建设经验,从而提升政府的重大工程治理水平。
原文载于《管理学报》2016年第8期,作者:乐云、白居、李永奎、郑弦,《中国重大工程高层管理者获取政治激励的影响因素与作用机制研究》。 |
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