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行政诉讼应当为解决民事争议扫除障碍 ——原告李甲诉被告某市政府与第三人张某土地行政登记案 刘万金 （载《行政法律文件解读》2008年第7、8辑）
[裁判要旨] 在以不动产转让（包括房屋买卖和与之同时进行的土地使用权转让）合同为前提条件的行政登记案件中，往往存在着转让合同双方当事人之间的不动产权属（包括房屋所有权和土地使用权）争议（民事争议）和转让合同当事人与不动产登记机关之间的行政侵权争议（行政争议）。不动产转让合同的效力决定着行政诉讼的原告主体资格（如果合同有效，原告与不动产登记行为没有法律上的利害关系，其没有诉讼主体资格；否则，其具有诉讼主体资格）；行政登记行为的存在又是解决民事争议的障碍（因为行政登记行为是具有普遍约束力的具体行为，其确认了不动产的权属，任何人不可不受其约束而另行确定权利归属）。 一般情况下，解决问题的思路应当是：假定不动产转让合同无效，赋予原告诉讼主体资格，启动行政诉讼程序，依法撤销不动产登记行为，为解决民事争议扫除障碍。民事争议解决后，权利主体可以依法申请行政登记。 [案情] 原告:李甲，女，78岁，原籍A村，因出嫁现住B村。 委托代理人:李丙，男，原告之侄，住A村。 被告:某市政府。 第三人:张某，男，原籍C村，因做生意于1984年8月迁入A村，现住该村。 1990年3月29日，孤独一人、搬出家中在县拖拉机站居住的原告之弟李乙与第三人签订了《卖房合同》：李乙将其4间房屋卖于第三人后“扫地出门”；第三人于合同签订时支付李乙1650元，下欠2000元于当年7月1日前付清。 1991年8月，被告将前述房屋下的宅基地登记在第三人名下并对其颁发了《集体土地使用证》（以下简称《土地证》）。被告提供的证据显示：其该土地登记为“初始登记”；登记的依据是第三人“有1985年县土管站颁发的宅基证”。 1996年，县拖拉机站倒闭，李乙又搬回上述房屋中居住。 2002年7月20日，李乙去世。当时，除原告外，李乙无其他继承人在世。 其后，涉案房屋一直由李丙占有。 2007年8月的一天，第三人欲在涉案房屋处修建院墙时，李丙予以阻挡。第三人遂持《土地证》向法院提起民事诉讼，请求判令李丙停止侵害、排除妨碍、赔偿损失。李丙以第三人未付给下欠其叔李乙2000元买房款，所以李乙也没将房屋交付，第三人对争议房屋没有所有权为由提起反诉，请求判令第三人偿还欠款2000元并支付利息4120元。 2007年11月6日，原告对被告的土地登记行为向本院提起行政诉讼。 原告诉称：原告之弟李乙1990年与第三人签订《卖房合同》后，第三人只支付了1650元，但一直未支付下欠的2000元买房款，所以李乙决定不再将房屋卖予第三人。2002年李乙去世后，原告依法继承了该房屋并委托侄子李丙管理使用。本案起诉前，第三人以该房屋下的土地已由被告确权归其使用为由，持《土地证》起诉李丙侵权。原告认为，被告对第三人进行土地登记的具体行政行为侵犯了其土地使用权，请求予以撤销。 被告辩称：（1）原告无诉讼主体资格。李乙将房屋卖予第三人后，第三人经其所在村委同意，持买卖协议办理了房屋下土地使用权过户登记手续，原告对该宗土地已无合法使用权。即使第三人拖欠购房款，与原告也仅属民事上的欠款纠纷而与土地使用权无关。故被告对第三人进行土地登记的具体行政行为与原告无任何法律上的利害关系。（2）原告起诉超过了法定期限。原告在被告登记发证16年后起诉，明显超过了法定期限。（3）土地登记是被告在法定职权范围内，按照法定程序作出的合法的具体行政行为。综上，请求驳回原告的起诉，维持土地登记行为。 第三人述称：（1）原告无诉讼主体资格。第三人1984年8月从原籍C村到A村经商，因无房居住，经人磋和，于1990年购买了李乙的4间房屋，买房款3650元已全部付清，房屋也已交付给第三人使用。1996年，因县拖拉机站倒闭，李乙无房居住，又经人说和，第三人与李乙口头约定，以每月20元的价款，将上述房屋返租给李乙使用。从李乙卖房到李乙死亡，时间长达12年之久，其卖房的事实原告是清楚的。原告应当承认也无权反悔该房屋买卖行为。（2）被告进行土地登记的事实清楚、证据确凿、程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 本案立案后，法院对第三人提起的前述民事侵权案件裁定中止诉讼。 [问题] 本案房屋买卖行为发生于十多年前，且卖房人李乙已经死亡，所以对于原告诉讼主体资格和起诉期限的认定，就变得十分复杂。认定原告的诉讼主体资格之所以复杂，还因为李乙与第三人之间房屋买卖行为的效力难以认定（如果有效，则涉案房屋应由第三人买卖取得，原告对该房屋无继承权，其与被告土地登记行为没有法律上的利害关系，没有诉讼主体资格；否则，涉案房屋应由原告继承取得，原告对本案房屋有继承权，其与被告土地登记行为有法律上的利害关系，有诉讼主体资格）。但是，认定房屋买卖行为的效力是民事诉讼的审理范围，人民法院在行政诉讼中不宜直接作出认定。然而，这一问题又是本案不可回避的对于认定原告诉讼主体资格具有决定性作用的问题。进而，又引出了先解决民事争议还是先解决行政争议，或者说民事诉讼先行还是行政诉讼先行的问题。细加分析，我们又发现二者哪个先行似乎都有问题：如果民事诉讼先行，因为被告的土地登记行为确定了第三人对争议处土地的使用权，任何人不可无视其存在而单纯地解决民事争议；如果行政诉讼先行，又因为房屋买卖行为效力的未予认定而造成了原告诉讼主体资格的难以认定。 [裁判] 法院经审理认为：原告具有提起本案诉讼的主体资格；原告起诉不超过法定期限；被告对第三人作出的土地登记行为主要证据不足。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销了被告对第三人作出的土地登记行为。 法院在本案中采取了行政诉讼先行的方式。这样做的指导思想是：当行政行为成为解决民事争议的障碍时，行政诉讼应当为解决民事争议扫清障碍。 [点评]
行政诉讼应当为解决民事争议扫除障碍
一、关于原告的诉讼主体资格问题 1、认定原告诉讼主体资格的理由 （1）从法律规定上分析：该案基于房屋买卖而引起的土地使用权转让行为因为没有依法办理过户登记手续而“涉嫌”无效。 现行法律文件没有对集体土地上的房屋予以登记发证的规定，因此不能对本案房屋买卖行为进行过户登记。但是，基于房屋所有权与土地使用权的不可分割性，在土地所有权人同意的前提下，房屋所有权的转移也意味着集体土地使用权的同时转移。依照当时施行的1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第十条“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书”和第十一条“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，集体土地上的房屋权属转移后，应当随即办理土地使用权过户登记手续；再依照《中华人民共和国民法通则》第五十六条“民事法律行为可以采取书面形式、口头形式或者其他形式。法律规定用特定形式的,应当依照法律规定”的规定，土地使用权转让行为应当于依法办理过户手续后发生法律效力。本案房屋买卖行为发生后，被告虽然于1991年对第三人进行了土地登记，但该登记不是基于房屋买卖行为作出的土地使用权过户（“变更”）登记，而是基于第三人“有1985年县土管站颁发的宅基证”这一虚假事实（以1990年第三人买李乙房屋的事实可以推定，第三人不可能“有1985年县土管站颁发的宅基证”，所以，被告据以登记的事实是虚假的）作出的“初始登记”。因此，李乙与第三人基于房屋买卖而引起的土地使用权转让行为因为没有依法办理过户登记手续而“涉嫌”无效（注意：在本案中，只能认定其“涉嫌”无效，至于其是否确实无效，还有待于法院通过民事诉讼程序依法予以认定）。 （2）从事实上分析：该案房屋买卖行为发生后10多年来，第三人一直未实际占有所买房屋。 李乙与第三人签订《卖房合同》后，不但没有遵照合同的约定被“扫地出门”（将房屋交付于第三人），反而于1996年又搬回所卖房屋中居住，直至2002年去世。自李乙去世时起至本案起诉时止长达5年多的时间里，第三人仍未有占有所买房屋，而是由李丙予以占有。第三人在答辩状中对李乙搬回居住的行为解释为“返租”，但其并未提供证据清楚地证明该主张。并且，其该主张也与李乙去世后长达5年多的时间里第三人仍未收回该“返租”房屋，仍然由李丙予以占有的事实相矛盾。现在，李丙与第三人之间的侵权纠纷正处于人民法院审理过程中。侵权与否，还有待于法院民事诉讼的依法认定（可能是判决，也可能是调解）。反之，如果不认定原告的诉讼主体资格，就无法解释原告及其继承人的长期占有行为。 综上，本院在本案中无法对涉案房屋所有权和土地使用权作出不属于作为李乙继承人的原告的判断，或者说，本案房屋所有权和土地使用权有归属于原告的可能性。也就是说，原告在本案中有诉讼的利益，其与被告土地登记行为有法律上的利害关系。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民……对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，原告具有提起本案诉讼的主体资格。 2、对被告及第三人关于“原告不具有诉讼主体资格”答辩理由的批判 被告在答辩状中称，“李乙将房屋卖予第三人后，第三人经其所在村委同意，持买卖协议办理了房屋下土地使用权过户登记手续”。根据其该观点，该土地登记的性质应当是“变更登记”；登记的依据应当是“房屋买卖”。但是，根据被告提供的土地登记档案资料，其当时将该土地登记定性为“初始登记”；登记的依据为“有1985年县土管站颁发的宅基证”。这是明显与事实不符的。 第三人在答辩状中关于其所买房屋“已交付给第三人使用”的陈述也是与庭审查明的第三人一直没有实际占有、使用涉案房屋的事实不符的。 3、认定原告诉讼主体资格的法律意义 依照行政诉讼法第五条的规定，行政诉讼只审查被诉具体行政行为的合法性，而不解决当事人之间的民事争议。因此，认定原告的诉讼主体资格，并不等于认定了其对涉案房屋的财产所有权或者土地使用权，也不等于否定了第三人对涉案房屋的财产所有权或者土地使用权（当事人之间的民事争议，依法应当另寻救济途径）。 认定原告诉讼主体资格的法律意义在于，通过启动行政诉讼程序，使原告撤销“被告对第三人进行土地登记的具体行政行为”的诉讼请求成为可能，从而为解决涉案房屋所有权和土地使用权的归属扫清具体行政行为障碍。反之，如果否定了原告的诉讼主体资格，因为被告对第三人进行土地登记的具体行政行为确定了第三人对争议土地的使用权，该土地登记行为的存在，将是解决民事争议无法逾越的障碍。因此，认定原告的诉讼主体资格，不但不会影响当事人的民事权益，反而是当事人依法解决民事争议，保护其合法权益的必要措施。这正是法院在本案中选择行政诉讼先行的指导思想。 二、关于原告起诉是否超过法定期限问题 1、被告因为不能举证证明原告起诉超过法定期限而应当承担于己不利的法律后果 行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。”依照《若干解释》第四十一条、第四十二条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。对涉及不动产的具体行政行为，从作出之日起超过20年提起诉讼的，人民法院不予受理。再依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政证据规定》）第四条第三款关于“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，被告认为原告起诉超过法定期限，依法应当“承担举证责任”。但其在庭审中并未举证证明原告何时知道的诉权或者起诉期限，亦未举证证明原告何时知道的被告作出土地登记行为的内容，自被告作出土地登记行为之日起至原告起诉之日止又不超过20年。被告没有完成举证责任，应当承担与其不利的法律后果。 2、第三人亦因为不能举证证明原告起诉超过法定期限而应当承担于己不利的法律后果 《行政证据规定》只在第四条第三款对“被告认为原告起诉超过法定期限的”举证责任承担者做出了规定，并没有对“第三人认为原告起诉超过法定期限的”举证责任承担者做出规定，但是，依照《若干解释》第九十七条关于“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”，参照案件审理时施行的1991《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款关于“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”的规定，第三人亦应当对其认为的原告起诉超过法定期限负举证责任。但其在庭审中未举出证明原告起诉超过法定期限的证据，亦没有完成举证责任，应当承担与其不利的法律后果。 综上，应认定原告的起诉没有超过法定期限。 三、关于被诉土地登记行为的合法性问题 被诉土地登记行为的违法性是显而易见的，应当属于行政诉讼法第五十四条第（二）项第一目所指的“主要证据不足”的具体行政行为，突出表现在以下两点： 1、被告将该土地登记定性为“初始登记”没有事实根据 土地登记分为初始登记和变更登记。根据国家土地管理局的解释，初始土地登记“是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记”，变更登记“是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权……设定登记，土地使用权……变更登记……”。本案中，被告答辩称“第三人……持买卖协议办理了房屋下土地使用权过户登记手续”。据此，本案土地登记应当是土地使用权“变更登记”而不是被告认定的“初始登记”。 2、被告作出土地登记所依据的第三人“有1985年县土管站颁发的宅基证”的事实是虚假、不真实的 第三人1984年8月迁入A村，1990年与李乙签订《卖房合同》购买涉案房屋。第三人不可能对涉案房屋下的土地“有1985年县土管站颁发的宅基证”。因此，被告作出土地登记所依据的第三人“有1985年县土管站颁发的宅基证”的事实是没有证据予以证实的，是虚假、不真实的。 |
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