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公益性、商业性地质队伍如何按公、商地质工作需求进行分类？不仅成为事业单位分类改革中地勘单位不得不重新思考的重大问题，也使地质勘查行业成为厘清政府与市场关系的重要领域之一。在未来的地勘单位改革当中，都将何去何从？会不会存在哪些变数？
出自2016年中国矿业全产业链大会 地勘论坛主题报告 文 ｜ 方敏 单位 ｜ 中国国土资源经济研究院
一、地勘单位改革发展与政策环境
事业单位改革历程
第一阶段（1978年-2001年）
《人民日报》等报刊提出事业单位进行“事业体制，企业化管理” 。一是逐步确立以政事分开为主线，以社会化为方向，以分类改革为推进战略。二是机制僵化、效率低下问题得到一定程度改善。三是事业单位快速膨胀问题逐步解决。
第二阶段（2002年-2006年）
中共十六大提出按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。
第三阶段（2007-2010）
中共十七大提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府，加快事业单位分类改革。
第四阶段（2011年至今）
《指导意见》发布，强调以科学分类作为改革基础，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3个类别。
地勘单位改革历程
地勘队伍改革探索阶段（1978-1992年）。
地矿系统对地勘管理体制进行了改革探索。提出了“建立具有中国特色的、充满生机活力、适应有计划商品经济发展的地质工作体制”，“开拓和发展地质市场、推行项目管理、发展多种经营”的改革三大主体工程以及围绕增强地勘单位活力这个中心环节的计划、财务、物资、劳动人事、技术管理、领导体制等方面配套改革。
市场经济体制下地勘队伍的改革探索 (1992～1998年)。
原地质矿产部也在多年改革探索的基础上，提出了地质队伍要划分为公益性和商业性两部分的改革思路，并相继提出了队伍分体的改革方案，初步明确了地质工作改革方向。
地勘新体制的逐步建立和完善(1999～2011年 )。
地勘队伍实行属地化管理改革。明确提出了公益性地质勘查工作与商业性地质工作分体运行”。
地勘事业单位分类改革（2011年～）
2011年5月，为贯彻落《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号)精神，属地化管理的地勘单位开始进行分类改革。
第三阶段，回归公益（2013-2014）
地勘经济普遍下滑，导致这时期地勘单位从转企冒险思路扭转过来，重新投向公益性单位分类中，部分转企探索的地勘单位纷纷暂缓转企
第四阶段，多元分类（2014－至今）
分类方案的多元化，体现出不同地区对分类改革的诉求不一致，对各自单位发展前景看法不一样
发展现状
一 是“十二五时期” 地质勘查单位数量稳步增长
全国地质勘查资质单位情况
数量分析： 全国拥有地质勘查资质的单位由2011年的2239家增加到2015年的2640家，地勘单位数量年均增长4.20%。
二 是国有和有限责任各占半壁江山
三 是“十二五”时期，地质勘查在职人员基本保持稳定
四 是地勘单位总收入逐年减少
五 是地质单位资产有增加，负债略下降
六 是地勘单位职工工资平稳增长
七 市场竞争加剧
低端同质化竞争严重，资质方面，固矿勘查、地质钻探、水工环比重最高。
在业务方面，传统地质找矿、工勘施工仍是地勘单位最主要的业务。
宏观改革政策
人事制度更加灵活（2014-2016年度）
《事业单位人事管理条例》（2014年7月）
事业单位与职工之间需要签订劳动合同，为进一步的养老保险制度改革奠定基础。
《事业单位领导人员管理暂行规定》（中央办公厅2015年6月）
事业单位领导人员一般应当实行任期制。每个任期一般为三至五年，在同一岗位连续任职一般不超过十年。本规定适用于省级以上党委和政府直属以及部门所属事业单位领导班子成员。
配套政策持续跟进（2014-2016年度）
《关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加事业单位离退休费用三个实施方案的通知》（国务院办公厅，2015年1月）
本次调整的基本工资标准，与养老保险制度改革同步进行，增加的基本工资大部分是养老保险制度改革的改革成本。
《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国务院，2015年1月）
机关事业单位建立与企业相同基本养老保险制度。此次改革的范围涵盖了按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的单位和事业单位及其编制内的工作人员。
公益编制逐步缩紧（2014-2016年度）
2016年度第二季度人社部新闻发布会
取消高校、公立医院事业单位编制，但保留事业单位性质。研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法。
《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》（北京市委、市政府，2015年5月） 分级分部门对事业编制实行总量管理；高等学校、公立医院等对现有编内人员实行实名统计，随自然减员逐步收回编制；对工勤岗位、专业技术岗位中的辅助业务岗位人员实行实名制管理，只出不进。
事企管理更加严格（2014-2016年度）
2016年8月30日，中央全面深化改革领导小组第二十七次会议，审计通过《关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意义》
经济效益好，2017年前转为企业；经济效益一般，创造条件2018年前转为企业；效益差或难以维持，2020年前逐步撤消。
《山东省人民政府关于印发推进省属经营性国有资产统一监管工作方案的通知》（鲁政字【2015】146号）
实施范围包括省直单位对国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司等各类国家出资企业以各种形式出资所形成的权益。其中有较好资产和经营能力的企业划为省管一级企业。
批复方案存在变数（2014-2016年度）
《中共河北省委办公厅河北省人民政府办公厅关于进一步开展省直事业单位清理规范工作的意见书》（冀办字【2016】51号）
以全面清理事业单位职能和分类为基础，以“两减、一补、一减”为重点，对省直事业单位进一步开展清理规范工作。
省直事业单位编制总体按照10%比例核减。
人员编制较多、职责任务弱化的事业单位要进一步加大精简比例。
从事生产经营活动事业单位一次性核减空编，人员只出不进，编制只减不增。
二、地勘单位分类改革现状
共637家地勘单位
典型案例分析
第一阶段，事企分离（陕政发〔2007〕44号、陕政办发〔2008〕128号）
省属地矿、有色、核工业、煤田4家地勘局划分为企业一部分、事业一部分，初步建立起事企分开、市场化运作的地勘工作基本框架。
第二阶段，整体转企（陕编发〔2014〕12号、13号、14号、15号）
撤销省属地矿、有色、核工业、煤田等4家地勘局及所属53个地勘单位事业建制，收回全部事业编制，全部整体改制成为地勘企业，完全与事业体制脱钩。
第三阶段，完善法人治理
按照现代企业制度要求，完善法人治理结构，董事会、监事会、经理层配备到位。
第四阶段，深化内部改革
陕西地矿将“总公司-分公司”模式改制为“总公司-子公司”模式。
2016年7月2日，《辽宁省人民政府关于组建辽宁省地质勘探矿业集团有限责任公司的批复》（辽政【2016】130号）
2016年5月10日，《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省省直事业单位转企改制人员安置意见的通知》（辽政办发【2016】60号）
2015年4月，《关于省地质矿产勘查开发局所属事业单位分类意见的通知》（冀机编办【2015】23号）、《关于省煤田地质局所属事业单位分类意见的通知》（冀机编办【2015】21号）
2016年8月，《中共河北省委办公厅 河北省人民政府办公厅关于进一步开展省直事业单位清理规范工作的意见》（冀办字【2016】51号）
2014年8月，《关于省地质矿产勘查局及所属事业单位类别划分和机构编制调整的批复》（皖编办【2014】104号）
2014年11月，《安徽省人民政府办公厅关于分类推进地质勘查单位规范管理和深化改革的实施意见》（皖政办秘【2014】222号）
2014年10月，《关于贵州省地质矿产开发局及所属事业单位类别划分意见的通知》（黔事改办【2014】58号）
地矿局：公益一类有4家，公益二类有17家。
2016年2月，《贵州省省级非参公事业单位财政供款方式改革方案（试行）》 （黔财编【2016】1号）
第一阶段，整合合并 2000年，广西壮族自治区人民政府将地矿局、有色局和核工业局三个地勘单位合并，统一整合归属广西地矿局管理。 第二阶段，保障离退休人员 自治区财政全额承担了广西地矿局事业身份离退休人员工资及补贴。 第三阶段，暂缓分类 由于地勘单位具有行业特殊的复杂性、多样性等情况，自治区编办将广西地矿局及所属地勘单位列为全区事业单位中3%暂缓分类的单位。
三、地勘单位产业转型升级
理论方法
转型升级方式
我国产业升级的四个层次
相关产业借鉴
煤炭产业
背景挑战： 价格疲软、企业盈利下降、供大于求态势没有根本改革 “多、小、散、弱”的产业格局、产业没有集群效应 以原煤为主要贸易产品的利用方式、利用水平比较低 煤炭库存居高不下，去产能、去库存压力比较大
山西做法
以产业组织入手，横向整合，做大做强，解决制约煤炭生产“最前一公里”问题
横向整合，分别以优势煤种、优势煤企整合，做大做强
改善煤炭利用方式入手，纵向延伸，做优做细，解决受制于人“最后一公里”问题
拉宽拉长传统产业链，煤炭一焦化产品一化工产品，提高产品附加值
做优做细新兴产业链，以动力煤为例，转化烯烃>油>发电，利润相差五倍
地勘转型升级模式
地勘产业特殊性
地勘产业处在“五期叠加”特殊历史时期 矿业格局的调整期、矿业复苏的酝酿期、矿业技术创新的孕育期、矿业政策的调整期、能源资源治理结构的改革期 地勘产业不是一个真正意义上的独立产业 没有增加物质产品,没有使产品发生位移,只是使采矿业有了确定的劳动对象,没有发生增值效应 地勘产业的特殊性 公益与商业兼顾、知识密集型、半开放式市场环境、产业成果转化形式单一、诚信体系还未建立、地勘单位80%为事业单位等
路径
实践经验总结
面对“五期叠加”的外部环境，全国地勘单位都在不同程度上进行转型升级实践探索
流程升级------拓展增量，产业延伸
农业地质： 福建地勘局-落实福建农业地质调查评价 湖北地质局-湖北富硒产业规划 河南地矿局-黄淮平原经济区农业地质调查
海洋地质： 河北地矿局-秦皇岛海滩综合治理 山东地矿局-三山岛海洋矿产调查突破 海南地质局-海洋区域地质调查评价
新能源： 青海地勘局-聚焦新能源、紧缺能源 天津地勘局-巩固地热开发龙头产业 广西地矿局-页岩气取得突破
产品升级——激活存量，优化组合
整合合并： 山西地勘局：晋中、太原等13个队伍合并重组 广西地矿局：局级整合、队级重组合并
机构重组： 广东地质局：各队加挂应急抢险中心牌子 湖北地质局：组建10个地级市环境监测保护站
组织变革：
功能升级——核心竞争力，提升附加值
北京地勘局：
四川冶金局：
江西煤田局：
跨业升级——产业关联、综合发展
山东地矿局：
江西核工业局：
贵州地矿局：
四、几点认识体会
发展是第一要务
无论历史遗留问题，还是地勘趋势下滑，只有发展才是解决问题的关键。
以弹性的工作任务，带动好刚性的工作队伍
改革红利是发展动力
配套政策是关键
分类改革进入尾声，但出台配套政策的只有安徽、贵州等少数省，多数没有相应的配套政策 传统观念认为公益一类=全额拨款，公益二类=差额拨款，公益一、二类只是保障额度上有所区别 分类定位决定下一步产业转型升级的走向，因此配套政策是分类定位的关键因素 虽然没有配套政策，但指导思路是明确的，即“政事分开、事企分离”，双轨制的运行管理体制已不可再持续
地勘工作仍大有可为
市场规模决定了地勘行业的生存空间，未来传统的地质找矿市场可能出现局部的结构性的过剩，新兴的、生态文明建设相关的地质工作可能供不应求。
转型升级是思想革命
转型升级是供给侧改革的必然要求，是破解制约发展瓶颈、实现地勘经济可持续发展的不二选择。
不想转 转型是权宜之计，停留在口号，搞好地质即可 不敢转 转型就是转行，会造成队伍不稳定 不善转 不知道如何转，眉毛胡子一把抓，搞错方向
地勘产业转型升级
以行业发展为出发点，统筹考虑，促进地勘行业健康发展 以结构布局为落脚点，优化调整，实现地勘单位提质增效 以创新技术为支撑点，产学研用，提高转型升级质量效率
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