专家观点 | 地勘行业改革现状与趋势分析

2018年2月党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，以及2020年2月中央深改委审议通过《关于深化事业单位改革试点工作的指导意见》，一些地方相继推出本地事业单位改革方案，地勘单位改革是其中重要内容，这也是继1999年地勘行业属地化改革之后，地勘行业改革再次迎来历史性时刻。三年来，一些省区地勘单位按照事业单位改革要求，压缩编制、精简机构、优化整合、事企分离，改革目标虽相同，但选择不一。改革仍整体面临事业职能边界不清、运行机制不明、转企改制动力不足等问题，这些共性问题反映出地勘行业改革顶层设计、行业政策协调配套等尚有不足。分析研究这些省区的改革探索，可以进一步了解现状与趋势，为我们提供新认识、新对策。

一

地方地勘单位改革新模式分析

按照全国事业单位分类改革目标，地方地勘单位已基本完成分类改革的阶段任务，形成三类地勘单位。目前，新一轮改革主要是按照“系统优化、整体重塑、功能再造”要求，整合省内陆勘队伍，实现资源配置更优化、权责关系更明晰、保障服务更高效的改革目标。地勘单位走企业的路，还是走事业单位的路，已经到了必须要做出明确选择的时刻，最终实现事企分离。无论是前几年陕西、辽宁和内蒙地勘单位改革，还是现在江西、湖南、黑龙江等省地勘单位改革先行先试，事业单位整合并不是难点，改革难点在如何转企上，各地地勘单位改革的差别就在公益性事业单位如何建和转企的方式上，选择不同而呈现不同的模式。

1. 江西模式：整合一局一院，剥离辅业组企

江西省的改革方案是组建一个地质局和一个地质调查勘查院，承担公益职能，其余地勘单位各类经营性辅业全部转企。由地矿、核工业、煤田和有色四个地勘局整合组建省地质局，省政府直属，归口省自然资源厅管理，主要领导成为厅党组成员。整合地质系统的地质调查研究、地质灾害防治等机构及相关职能，组建省地质调查勘查院，副厅级，由省地质局管理，主要承担地质调查勘查、地质科学研究、地质灾害防治等技术保障职责，形成江西两个地质工作事业单位。以江西中煤集团为龙头，以工程建设为主干，组建企业集团。

由于江西同期组建省国土空间调查规划研究院，副厅级, 由省自然资源厅管理，主要承担山水林田湖草资源调查、统一国土空间规划研究等职责，即山水林田湖草资源调查职责不由省地质局承担。

2. 湖南模式：整合一院，剥离辅业组企

湖南省的改革与江西的不同在于只保留一家地质事业单位，将湖南地矿、核工业、煤田和有色四个地勘局整合组建省地质院，为省政府直属正厅级事业单位，没有归口省自然资源厅管理，湖南地质院领导未成为省自然资源厅党组成员。同时，剥离相关企业组建湖南地质集团有限公司。

在湖南省自然资源厅，将原省地质环境监测总站、省国土资源信息中心、省国土资源规划院、省征用地事务中心、省国土资源厅宣传中心等单位整合组建自然资源事务中心，成为省自然资源厅直属单位，副厅级，提供地质环境监测、矿权登记、矿产资源和相关地理信息资料等自然资源公益服务。

3. 黑龙江模式：整合一局一院，部分整体转企

黑龙江的改革与江西相似，都是“一局、一院、一集团”，主要不同在于“一院”的职能和“一集团”的组建。“一局”是原地矿局和有色地勘局整合成的新地矿局，隶属省自然资源厅，为正厅级事业单位。“一院”是省自然资源调查院，由省地质调查研究总院、省有色金属地质勘查研究总院、省煤田地质研究院、省煤田地质勘察院等四家单位并入省煤田地质局，更名而成，隶属省地矿局，副厅级事业单位。而“一集团”则是20家原二类事业单位全部整体转企，进入龙江地矿投资集团，打造成全省贵金属开发和矿业权投资的龙头企业，走探采一体化发展道路。

4. 内蒙古模式：整合一院，全部转企分离

因内蒙古是此次9个全国事业单位试点省区之一，内蒙古地勘单位的改革在原有改革基础上做了进一步的深化，也具有很强示范性。新成立的内蒙古自治区地质调查研究院，为自然资源厅直属事业单位，副厅级，由自治区地质调查院、测绘院、地质环境监测院、基础地理信息中心（部分划出）、航空遥感测绘院、地图院等6家事业单位整合而成，承担公益类相关职责。原事企并行的内蒙古地勘局（集团）、内蒙古有色地勘局（集团）、内蒙古煤田地质局（集团），此次退出事业单位序列，划归自治区国资委旗下。同时，内蒙古自治区组建正处级单位地勘转制事务服务中心，负责转制单位事业在编和离退休人员服务管理等后续工作。

这四种改革模式主要的不同在于：一是事业单位是整合成一家还是两家，以及其行政隶属关系，反映出各省区对公益职能的划分与管理体制的差别；二是组建企业集团，是整体转企为主，还是剥离辅业组企为主，与地质局（地矿局）的关系如何安排。通过这两方面的选择形成不同的组合方式，其它省区市地勘单位改革也不外乎这些组合方式。

二

公益性事业队伍建设要量体裁衣，需与财政支出能力匹配

纯公益性的地勘单位要正常运转并维持人员的日常工资收入，人均经费投入不应低于40万元，即人均毛收入一般不低于40万元。按照《2019年度全国地质勘查行业发展报告》提供的数据，2019年全国地勘单位在职职工41.43万人，实现总收入2813.81亿元，人均毛收入是67.92万元，当年职工平均工资是9.64万元（其中，中央管理地勘单位人均工资12.38万元；属地化管理地勘单位人均工资10.01万元；其他地勘单位人均工资8.37万元）。“十三五”期间，全国地勘单位人均毛收入是45.88万元。按照国务院国资委2020年央企的经济运行报告，央企人均劳动生产值是59.4万元。

2019年全国地质勘查投入中，财政资金投入是116.26亿元，按人均40万元工作经费计算，全国仅需要纯公益性地勘队伍约3万人。我们统计2011-2020年十年财政资金年平均投入为159.50亿元，按财政资金投入量计算全国纯公益队伍约需4万人，除去中国地调局人员队伍，平均每省区应保留1048人，理论上一个省保留这样规模的公益性地调队伍是足够的。而现在的地勘单位在职人数是理论公益性队伍人数的10倍，他们的实际收入绝大部分来源于市场，包括探矿、工勘、采矿、市场服务等。大部分地勘单位人员需要走企业的路，服务市场、依靠市场才能发展好。

从多年财政投入总量与变化情况来看，全国地勘单位大部分需要转企，按照陕西、内蒙、辽宁转企改革经验，整体转企、事企分离后，绝大多数省区财政负担会相应减少。安徽省从2021年起，二类事业单位“按编制内实有在职人数和年人均4.5万元标准，财政以项目支出形式给予补助”，这个标准与40万元工作项目经费相去甚远，只因地方财政养不起，要逼着二类事业单位转企。

最近二十年，我国地勘单位在职职工总人数变化情况与地质勘查工作投入有密切相关，投入的增减会直接影响职工人数的增减。

地勘单位职工总人数与总收入关系图

（资料来源：国土资源统计年鉴）

三

公益性地勘单位职能定位分析

按照2018年2月党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》精神，“党政群所属事业单位是提供公共服务的重要力量”，“区分情况实施公益类事业单位改革，面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制；主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理”。

这项决策将公益类事业单位明确分为两类：社会服务类和支撑政府类，不再是公益一类、公益二类和生产经营类的分类方法。面向社会提供公益服务的事业单位，不能逐利，肯定不能做为独立法人参与市场竞争的招投标中，服务收费不可能按市场价格确定，必定有严格的限定，如同公立医院、公立学校等。未来管办分离，单位将会在岗位设置、人员配备、职务评聘、收入分配等方面，有更大的自主权和灵活性。单位管理将会以为理事会为主要组织形式，相关政府部门、事业单位、服务对象等代表组成理事会，决策公开民主规范。

地勘单位能否属于社会服务类，为社会提供公益性地质勘查服务。这点主要看地勘工作的内容和性质，公益性地勘工作的基础地质调查、战略矿产调查不是一个面向社会服务为主的事业，谁需要就给谁做基础地质调查，而是一个为政府提供支撑服务为主的事业，其内容决定了其不能成为一个收费服务项目，否则与商业性地勘工作无异。虽然他们的内容界限还不很明确，但公益性地勘工作为社会公众服务，只能由政府来投入，支撑政府提供公共服务，而不是向社会收费，这一点是明确的。因此，地勘单位做为公益类事业单位只能是支撑政府类。

从目前各地的地勘单位改革探索来看，将地勘事业单位作为支撑政府类，还是服务社会类的职能定位尚不清晰，多地的地勘单位改革仍要先经过一个过渡阶段。如江西、黑龙江分成局和院两个事业单位机构，是否想成为两类事业单位不得而知，人数众多的地质局若不创收将难以生存下去。除内蒙、陕西、辽宁整体企业化后完全独立，黑龙江、湖南新组建的企业集团仍由地质局管理，希望人员分离，收入还在一个锅里，但这只是一个过渡措施，未来仍要完全脱离，湖南省在这方面还是比较明确的。

四

地勘单位改革趋向分析

按照中央对事业单位改革的要求，以及现有江西、湖南、黑龙江、内蒙、陕西、辽宁等省区的改革成效，未来的地勘行业改革将呈现几个特点：

一是系统化重整地方地勘单位。在整合基础上准确定位和明确职能，重塑具有不同专业技术优势和市场适应力的地勘队伍，促进整个地勘行业的转型升级，统筹实现各地勘单位差异化发展。省内队伍的重整是必然的，可以减少重复设置和不必要的行业内同质化竞争。但需注意整合后相关机制的统一，若各地勘单位仍按原工作机制开展工作，整合效果难以到预期。改革能否成功，还要依靠行业主管部门和地方政府对地勘行业的政策支持，地勘单位及职工也要转变观念，积极主动变革。

二是合理确定和保留一支省级公益性地勘事业单位。未来的地勘单位只需要一小部分保留为公益性的地勘单位，为政府提供支撑服务，主要是提供自然资源调查评价、基础地质调查评估、地质灾害监测防治、战略性矿产勘查、矿业权管理技术支撑、地球科学研究、地质数据支撑等服务。各省区的改革基本会倾向保留一家最多两家事业职能支撑单位。只是在人员数量上还需要根据地方公益性地质工作实际需求综合评估。

三是整体转企改制将是大多地方地勘单位的选择。当前的地勘单位企业发展不强大，适于整体转企，整体转企在于地勘单位不再被分拆，相关的人才、技术和资本都能相对集中，不剥离其发展的母体，有的地勘单位企业发展比较强大的，更应该带动整体的发展。从实地调研的情况看，地方对改制信心不足，股份制、混合制等国企改革的成功经验没有充分吸收。转企中，我们面临的主要情况是大部分事业单位职工不愿进入企业，愿意留在事业单位。在北京地勘院调研，几乎没人愿意去企业，主要原因是事业单位相对稳定，事业社保要高于企业社保。目前，事业社保的问题通过“老人老办法，新人新办法”政策还好解决，企业的稳定主要依靠相关支持政策和整体力量的保留，黑龙江、内蒙、陕西、辽宁等采用整体转企效果要优于副业剥离组企的。

五

相关意见建议

随着全面建设社会主义现代化国家新征程的开启，支撑国家地质工作高质量发展的地勘行业改革也进入一个新阶段。按照中央对事业单位改革的要求，实现地勘行业转型升级，更好适应新形势、新要求，亟需深化体制机制改革，优化地质人才队伍，推进地质科技创新驱动。

（一）加强对地勘单位转企改制的引导和支持

未来地勘单位需按事业需要和财政支出能力来确定地勘单位队伍规模，大部分地勘单位需要转企改制。我们部对地勘单位转企改制的道路呼吁和支持不足，对地勘单位转企改制的相关调查研究没有及时跟进，缺乏对转企改制面临主要问题的把握。此次地勘单位改革，整合事业单位比较顺利，而成立企业集团则都面临比较大的问题，转企时间都放在后面。对于地勘单位转企，地方政府提供了一系列支持政策，包括三五年内免收企业所得税、房地产税等，基本支出按照事业在职在编人数和预算定额标准予以保障，解决退休人员补贴地区差等，以及一些资产处置政策。部层面可以组织研究力量，对各项政策进行分类总结，整理相关信息向各省市提供，帮助各省市研究分析改革方案。目前，地勘单位急需这些信息。

（二）推进地勘企业集团合并重组优化行业结构

地方地勘单位转企改制后，地方地勘企业集团，加上央企的地勘集团，我国的地勘企业集团仍然数量较多、规模不足、行业结构不合理、产业集中度不高、国际竞争力弱。国际上绝大多数跨国矿业集团多是通过兼并或联合，最终发展成为规模大、实力强的集团公司。国内央企也在合并重组，深化内部改革和机制创新，推动行业结构优化，打造大中小企业协同创新融通发展格局，实现经济转型升级。地勘行业改革也可以尝试建立地勘行业联合集团，推进专业化分工，打造高度关联的全产业链、全价值链、全供应链的有机组织体。如地质勘查设备设计制造、地质勘查软件设计、地质钻探技术、地球物理勘查仪器与设备设计制造、地质灾害防治等，培育和强化我国地质勘查技术创新力量。

（三）进一步界定公益性地勘单位的职能职责

地方地勘单位建成支撑政府的公益性地勘单位，其职责内容、范围都需要有一个明确的界定，也是“编随事走，人随编走”事业单位改革原则要求，到底是哪些事，需要说清楚。公益性地勘单位职能主要是开展基础性、战略性、长期性的地质工作，不是所有各级政府需求的地质工作都由公益性地勘队伍承担。中央公益性地调队伍为中央政府服务，地方公益性地调队伍为省级政府服务，保障好省内基础性调查、关键约束性地质环境条件防治、重要资源需求为主，剩下的空间可以留给地勘企业去做，既保障了地勘企业的发展空间，也更有利于及时满足市县级政府实际需求。这里涉及一些公益性地质工作延伸的服务，如抗旱打井、地灾治理、农业地质、地下空间调查等，可以由公益性地调单位制订标准、设计方案等，政府购买服务，地勘企业来做。

（四）探索完善中央与地方公益性地质工作新型合作机制

针对中央与地方财政事权与支出责任划分改革，中央与地方都有基础性、公益性、战略性的地质调查需求，要解决好中央与地方公益性地质工作中的支出责任，探索中央与地方公益性队伍新型合作关系，进一步明确共同承担地质工作支出责任的合作机制，探索完善项目与人员的合作方式。建议在中央的地调工作经费中，设立一个全国地调信息数据整合项目，每年补偿各省公益地调信息采集与上报，以此建立全国地质信息数据工作与交流机制，避免地调数据信息孤岛。

来源：'自然资源智库'

本文作者：王  峰，自然资源部咨询研究中心研究员；