难产的养老金全国统筹方案

在社保领域中，养老金全国统筹是一个推行多年却进展迟缓的重要改革。去年，人社部曾给出时间表称要在2016年内出台养老金全国统筹方案，然而2017年已经过一周有余，该方案仍然迟迟未发。对于背后原因，业界已有诸多猜测，其中，各地基本养老保险金收支差距加速扩大，高结余地区对全国统筹积极性不高，以及养老保险费率调整自主权更多下放给地方后，费率愈发碎片化等都是专家眼中改革面临的巨大阻力。

失约之约

公开资料显示，所谓基本养老保险全国统筹，狭义上就是各地将资金归结到国家层面，由中央统一调度使用。“自90年代至今，业界已经持续20多年推进基本养老保险全国统筹实现，但一直鲜见实质性进展。”中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧，然而随着各地养基金池子收支能力差距逐渐拉大，以及我国老龄化程度日益严峻、养老需求迅速爆发，全国统筹已如箭在弦。

“目前，我国基本养老保险已进入低速发展期，2015年我国参保人数、参保职工人数等都出现了下滑，特别是后者增速只有2%左右。与此同时，所有省份的基本养老保险基金收入虽然保持增长，但落后于支出增速，即使财政加大了投入力度，仍然没有扭转这一局面。”中国社科院世界社保研究中心执行研究员孙永勇直言，在此大背景下，我国基本养老保险基金虽然整体累计结余额较大，但分布很不均衡，广东有6000多亿元，江苏、这将有3000多亿元，但有些省份当期结余很少甚至是负数，只能靠“吃”累计结余度日，各地支付能力相差可达近40倍，比如黑龙江养老金累计结余仅够支付1.28个月，广东却可支撑发放50多个月。中国社会保障学会会长郑功成曾明确表示：“当前局部地区出现的基金收支缺口主要是由于养老保险制度地区分割格局造成的。”

实际上，对于地方即将面临的巨大养老金缺口风险，人社部门又何尝不“心急”。2015年，人社部部长尹蔚民就曾公开承诺力争当年要出台养老保险全国统筹方案，解决收支平衡的问题。去年，人社部再次公开时间表明确要在年内出台该方案。而且，为了给养老保险全国统筹铺路，早在1997年，基本养老保险制度推广之时，人社部就要求要尽早实现养老金省级统筹，但随后多年这项制度推行进展却十分不乐观，直到2015年尹蔚民表态要出台全国统筹方案时，真正实现省级统收统支的也仅有北京、上海、天津等不到10个省（市、区），其他基本都停留在县（市）统筹阶段。

坎坷之路

改革往往是伴随阵痛的，更何况全国统筹是要向关乎到地方未来社会保障能力的基本养老保险基金“动刀”。有权威专家向北京商报记者坦言，对于养老金全国统筹，经济、缴费能力相对较强的地区肯定会不太愿意，同时也有人担心这会造成支出压力较大的地方推卸分内责任，然而，这种改革不能只屈从一些地方的意愿，更不能因为担忧而继续让制度在严重扭曲的状态下前行，现在我国已在为此代价，再继续这样的格局，代价必然越来越高。

然而，除了各地主观上会因上缴养老保险基金产生截然不同的“心理”外，客观上来说，目前我国部分现行养老保险制度与全国统筹的大方向存在不一致之处。

去年上半年，中央接连表态、发布文件明确要阶段性下调养老保险费率，通过改革基本养老金制度为企业、个人降低税费负担态度十分坚决。不过，对于为顾及各地养老保险基金池子降费率承受能力的差异，中央将更多调整自主权下放给地方的做法，业界却颇为担忧。有专家直言，各地分别根据自身情况、养老金池子承受能力，按照不同的进度和幅度降低养老保险缴费比例，无疑是将这项制度分解得更碎了，与全国养老保险费率统一后实现全国统筹的思路相悖，全国统筹实现难度加大，各地之间基本养老保险收支平衡差距就会被进一步拉大。而中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟也表示，各个地方按照自己的收支情况来决定是否降费率并不可持续，缴费率应该是全国一致的，比如上海缴费率原本就比全国水平高1%，降低到20%其实并不是真正的下调费率。

值得注意的是，齐传钧还提出，作为全国养老金统筹重要前提的省级统筹实现进展可能也不如想象的理想。“现在部分开展省级统筹的地区并非实现的是‘大收大支’的统筹，即将资金都收拢到省级层面统一分配，而仍然是由省级以下行政单位统筹，只不过是在省级层面抽调一部分结余相对宽裕地区的资金形成资金池，调配给资金相对紧张的地区。”齐传钧表示。有专家甚至直言，而这种省级统筹制度实施起来，主要还是象征意义大于实际意义的。

齐传钧坦言，归根结底，养老保障体系权责定义不清的情况下，养老金全国统筹就很难实现，“养老金不像基本医保是当期收支，养老金需要跨期支付且没有形成精算公平，每个人缴费多少与退休后的养老金待遇高低没有直接挂钩，因此地方就没有提高统筹层次的动力。“不可否认，统筹层次低是我国目前各项养老体制面临困境的总根源之一。”齐传钧表示。

难治本的“稳健”改革

在业内看来，为实现养老金全国统筹，相关部门有“伤筋动骨”或“以稳为主”两条改革路径。上述权威专家表示，具体来说，现在有两种思路，一种是一步到位地实现统收统支的全国统筹，第二种是渐进地先建调剂基金再走向真正意义上的全国统筹，比如现在让部分缴费低、基金结余多的地区每年上缴一定比例，再调剂给缴费高、基金结余有限甚至收不抵支的地区，最终过渡到全国统一。齐传钧坦言，短期来看，如果要尽快推出全国统筹方案，后者确实是相对现实、易操作的途径。

然而，某不愿透露姓名的专家也坦言，参考部分省份建立资金池的做法形成现阶段所谓的“全国统筹”很可能会出现新的不公平，以及新政推行效果也需要在一定程度上取决于相关国家部门是否强势、执行力是否到位。

郑秉文直言，未来应该防止长期将把提高养老金统筹，变为建立中央调剂金制度。实现全国统筹，养老金缴费应该实现在中央层面上的大收大支；否则，地方从养老金中拿出几个点，由中央统筹，建立一个临时调剂金，统筹层次事实上没有提高，我国养老金统筹层次低带来的很多问题，仍然没有解决。

不过，中国社科院财经战略研究院副研究员汪德华表示，比如养老金的发放，是根据各地社会平均工资来的，各地差异较大，若全部由中央统筹，支付标准如何确定存在困难。

北京商报记者 蒋梦惟

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