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编者按：各级政府党政一把手在对旅游工作做指示时，“高标准规划引领”是必提项，通常还是第一项要求。不幸的是，大多数旅游规划做完后就被束之高阁，把编制规划当成工作目标、为了规划而规划的现象较为普遍，为何？ 旅游规划的重要性不容置疑，但旅游规划不是法定性规划，也不同于有着很多标准与规范的城乡规划。 目前也有旅游规划的编制标准，但对于旅游规划分类及各类规划的内容、深度和功能，不仅委托单位和分管领导不了解，甚至于评审专家和规划专家也没搞明白，这就导致了旅游规划难以落地，甚至于出现旅游规划乱象。 因此，在解释旅游规划落地难的问题之前，有必要先普及一下旅游规划及相关概念。 ▌旅游规划的概念与分类 1、旅游规划的两大类型
根据中华人民共和国国家标准GB/T18971-2003《旅游规划通则》，旅游规划分为两大类：一大类是旅游发展规划，另一大类是旅游区规划。
旅游发展规划按空间范围又可分为全国旅游发展规划、区域旅游发展规划和地方旅游发展规划；地方旅游发展规划又可细分为省级旅游发展规划、地市级旅游发展规划和县级旅游发展规划等。
旅游区规划按编制的先后顺序和规划深度，又可分为总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等。 旅游发展规划是根据一定空间范围内的旅游业历史、现状和市场要素变化制定的目标体系，以及为实现目标体系，在特定的条件下对旅游发展要素所做的安排。 简单地说，即提出旅游业发展目标，拟定发展规模、要素结构与空间布局，安排旅游业发展速度，指导和协调旅游业健康发展。
旅游发展规划的概念较易理解，但旅游区规划相对复杂一些。如前所述，其按照开发的先后顺序和层次，细分为以下三类。
总体规划：为整个地区或社区开发所作的综合性文件，包括图件、说明书和表格。全国科学技术名词审定委员会审定这样公布：总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。
控制性详细规划：以城市总体规划或分区规划（在总体规划的基础上，对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施、城市基础设施的配置等方面所作的进一步安排）为依据，确定建设的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。
修建性详细规划：以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。
由上述定义不难看出，旅游区总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划三者之间既有联系，又有区别。
从旅游区总体规划，到控制性详细规划，再到修建性详细规划，是由宏观到微观、由粗到细、由抽象到具体、由概念到表象的过程。
旅游区总体规划确定旅游区的规模性质、发展方向、总体定位以及各功能分区定位，属于纲领性规划。
旅游区控制性详细规划确定各地块开发强度、容积率及红线绿线等五线的控制，为规划审批提供依据，属于管理者的依据。
旅游区修建性详细规划则是在具体地块上进行的建筑设计，包括建筑、环境和管线等，在各项指标体系规范范围内体现土地所有者的利益最大化，属于实施者的蓝图。
可用景区大门作比喻帮助理解：
在总体规划中，只是用文字简要描述大门风格、大概位置等，没有大门的图纸；在控制性详细规划中，具体说明大门的位置、形状、尺寸、颜色等，并制作大门轮廓的示意图；在修建性详细规划中，大门的细节如材料、花纹、文字等都涉及到了，并会制作大门的标准图纸，大门图纸再经过施工图设计，建筑施工后就出现了真实的大门。 2、相关概念辨析
区域规划
区域规划是为实现一定地区范围的开发和建设目标而进行的总体部署，为城市规划提供了有关城市发展方向和生产力布局的重要依据。
广义的区域规划指，对地区社会经济发展和建设进行总体部署（包括区际和区内），狭义的区域规划则主要指一定区域内与国土开发整治有关的建设布局总体规划。
区域规划的核心内容是合理配置资源，优化地域经济空间结构，科学布局生产力。
城市规划
城市规划的对象是整个城市，主要考虑城市内部的发展，体现城市居民的利益和要求；而旅游规划为旅游者服务，体现的是旅游者的要求，所以关注的是城市外向性内容，主要针对外来旅游人口及相关配套设施。
旅游规划是城市规划的一个专项规划，是局部和整体、从属和统领的关系。
首先，城市规划具有法律效应，任何城市用地必须得到城市规划的许可，才能取得用地合法性，旅游的发展用地也一样；旅游规划的空间布局受到城市规划的领导，也只有和城市规划协调才能真正实施，所有将要进行的建设项目也要在建设前报有关规划主管部门审批方可实施，例如旅馆的密度、建筑高度、建筑覆盖率、容积率都是城市详细规划中所规定的。
修建性详细规划
修建性详细规划是以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计，是城市详细规划的一种。
在旅游区规划中也会有修建性详细规划这一层次，其原理是一样的——细化深化总规和控规，指导进一步的工程建设，只不过细化到了旅游区这一区域类型上。
在现行旅游规划体系中，旅游区修建性详细规划是旅游区规划体系中最具体、最细致的一个层次，是联系旅游区总体规划和施工图设计的重要环节，也是整个旅游区规划体系中，规划深度和具体内容较难把握的一个规划阶段。
体量较小的景区可以直接做旅游修建性详细规划，一般景区则要在策划、总体规划后才做修建性详细规划。其作用是为旅游区景区修建服务，并不能直接指导施工，而是指导建筑设计和景观设计。
景区规划
旅游景区规划是指为了科学保护和合理开发各项资源、有效经营和科学管理旅游景区，充分发挥景区资源价值而进行的各项旅游要素的统筹部署和具体安排。
景区规划是旅游区规划的一种，通常针对有一定知名度和影响力的景区或景点，侧重于旅游资源部署和旅游经济空间结构的规划与优化。同样，景区规划也需确定重点发展的旅游产业部门和行业，以及旅游业重点发展区域。
概念性规划
概念性规划是介于发展规划和建设规划之间的一种新的规划，它强调思路的创新性、前瞻性和指导性，旨在对总体规划编制的内容进行简化，区分轻重缓急，注重长远效益和整体效益，对发展中具有方向性、战略性的重大问题进行集中、专项研究，提供可观全局的发展理念和设想。
概念性规划在国外比较常见，它不是规划层次系列中的某一层次，而是在任何一个层次均可进行的规划。但是，由于概念规划侧重于发展方向和各学科的综合平衡，而不是作出详细的规划设计，因此多出现于城市、社区或局部地带的规划层面与范围。
旅游区概念性规划是对旅游宏观发展思路的探讨和研究。作为一种规划设计的思维方法，它淡化了设计的表象，使规划成为纲领性、战略性的文件，指导和协调旅游区的发展与建设。
一般来说，旅游区概念性规划包括以下几个方面的内容：
对规划区域的资源和客源市场进行分析和预测；确定规划区的定位、发展方向和战略；明确旅游产品的开发方向、特色和主要内容；提出规划区旅游发展的重点项目，强调策划的创新、个性和特色；提出相关要素发展的原则和方法等。从而在宏观层面勾勒出规划区的旅游发展理想蓝图。
旅游策划 策划如同高级政治活动，需要方向性的判定，而规划如同国家法典，需要强制执行。策划高屋建瓴，把握宏观，规划依托范例满足技术性要求。旅游策划和旅游规划的区别是：
旅游策划强调对资源的创造性理解和文化内涵的深层诠释，而规划强调对资源进行类型与等级划分；策划着重解决文脉、商脉与市场互动的问题，规划侧重于解决经济效益、环境效益和生态效益的统一性；策划具有“短线操作”的时效特征，规划具有“长线蓝图”的板块特点，前者动后者静，可互补。 ▌旅游规划的基本功能 常有人质疑：旅游规划有用吗？当然有用！凡事预则立，不预则废。“预”的意思即计划和预案，就是规划。
旅游规划是为达成游客量目标、经济社会目标、环境目标、文化保护目标而构建起科学系统的预测与方案，用以使旅游开发在可持续发展的方向上有序落地，避免对社会、生态甚至文化造成破坏，并降低投资风险，提高收益和效益。
具体来说，旅游规划有以下基本功能：
1、推动旅游可持续发展
和传统的城市规划、土地规划等空间规划相比，旅游规划更注重人对旅游这一特定需求，以及人与社会、经济、生态、文化等的关系。
旅游规划系统性构建、整合各类规划的科学知识与方法，协调社会经济等多个系统并寻找最佳平衡点，为委托方提供清晰的发展方向、具体的发展思路、特色的发展主题、科学的发展目标和完善的发展框架，从而使规划主体有效避免粗放、随机的发展，规避当地生态与文化的破坏及道德人伦风险，最终实现多方共赢、谐和进步的可持续健康发展。
旅游规划还起着监督行政的作用：一旦作出并公之于众，旅行社、景区等市场主体也可以利用行政规划来监督主管部门的行为，民众也可以享受更好的旅游权益与服务。
2、提高旅游资源吸引力
旅游规划“以旅游者需求”为本，着重解决“旅游吸引力”的问题。因此，成功的旅游规划为旅游发展提供了特色、创意性的“有效供给”，而不再是像传统的城市规划那样仅限于土地的合理分配和资源开发。
科学的旅游规划对人的旅游需求、环境容量进行预测和控制，提供了清晰的盈利模式和较好的经济回报预测。
甚至，在一定的物质空间前提下，对旅游者的旅游体验进行规划，可胜任旅游体验、心理空间和情感变化曲线、旅游情绪引导等软件规划。旅游规划围绕市场和游客的需求，使旅游地及旅游产品的开发与发展更能满足游客心理需求、情感需求和审美需求，更能适应当下个性化需求的市场潮流。
3、激发市场关注与投资
旅游规划可使荒无人烟之地重获新生，成为宜人的旅游胜地，为全社会提供就业机会和商业机会。
它不属于保密范围的行政规划，具有较强的透明度。对社会中需要获取利益以满足自身存在和发展的人来说，了解旅游规划本身就是获取行政信息、把握就业机会和商业机会的重要途径，从而避免创业和投资选择向的盲目性。
旅游规划一方面能使现有和潜在的旅游经营者更理性的选择，另一方面也使旅游行政管理者的管理活动更加方便，旅游市场主体和旅游消费者的行为能够更加的规范，旅游业的发展更加顺利。
再者，旅游规划的推进必然会挖掘一系列商机，开发一系列的招商项目以实现旅游产业的良性运转。成功的旅游规划对旅游产品的特色以及市场情况进行充分研究和发掘，对旅游项目和产品的进行包装与策划，进而为招商引资服务，推动当地旅游业的市场化发展。
4、培养旅游行业人才
旅游规划的调研、访谈、达成共识、汇报、评审等一系列工作过程，其实就是一个实践性极高、情景还原度极高的旅游培训过程。
为提高旅游规划编制的科学性、指导性和可操作性，大部分规划机构都会对规划团队进行培训和考核，督促他们学习先进的技术以及前言理论方法，举办成果展览和学术性讨论，以使规划过程更顺畅、质量更高、可操作性更强。
而专业的规划项目组人员，总能带动当地旅游从业人员学习专业知识和先进的理论方法，鼓励普通工作人员对旅游地有更深层、完整、科学的认识和理解，培养科学的思维能力，调动参与者的学习积极性。
有这么一个有趣的小现象，许多旅游局和景区的工作人员通过跟随专家一起外出做旅游规划，慢慢地实现了积累，最后俨然成为当地的“小专家”。 ▌旅游规划为何难落地 旅游规划看起来很美好，但在现实中为何难以落地？这是因为：
1、委托方不明白自身需求
实际上，大量的旅游规划难以落地，最主要的原因是委托方缺乏旅游规划专业知识，对规划目的不明确，不知道项目的核心诉求是什么，对于到底需要编制一个怎样的规划、出一个怎样的成果不明晰。例如，一些委托方就错误地把旅游规划当成产品包装策划。
从众多旅游规划案例中还发现，委托方对规划要求时时在变，让规划方无所适从。规划是在“一定的时间为了有限目的”服务的，针对项目实际情况提出切实可行的方案、能解决核心问题的规划，才有可能是有价值的规划。
此外，领导意志、过度自信等情况也较为常见，这些都是委托方缺少旅游规划专业知识、无视行业技术门槛的表现。所以，只有甲乙双方充分信任、密切配合、深入沟通，规划编制才能顺利进行，才可能获得双方都满意的规划成果。
2、评审机构和监督机制欠缺
目前的旅游规划评审机构和机制尚不健全，旅游规划的评审存在走过场的问题。相关法律、法规的约束性也较弱，行业管理不规范。各地旅游规划的实施力度明显滞后于编制力度。许多规划，做了也难以全面落实，落实的部分也缺乏反馈机制和后期的管理监督。
规划的落实需要法律和制度来保驾护航。旅游规划管理的缺位、资质制度的薄弱、调控措施与市场规范化的缺失等现况，导致了许多旅游规划“纸上画画、墙上挂挂”，就算落地了，情况也不理想，得了一个劳民伤财的结局。
3、缺乏横向与纵向的有机衔接
旅游规划总是在一定的区域环境中进行的，而区域是由一个多种生产要素所组成、内外开放的大系统，任何一种行业规划都不能脱离系统而编制 ,一定要与纵向的高层规划和横向的相邻规划进行系统性有机衔接。
关于横向相邻衔接，许多地方存在地方保护主义，在旅游规划编制的过程中忽视与其他地区协同联动，往往导致产品重复相似、恶性竞争的局面。因此，旅游规划应对市场和资源进行深度调查，规划建设与周边地区存在差异性的产品。同时，不可忽视区域联动、错位发展。
关于纵向的与高层规划的衔接，这里有个故事。湖南有个Y湖，因水质良好被省政府规划为以省会城市为中心的居民饮用水水源，由此居民可享用直饮水，提升生活品质。
但规划人员在编制此湖旅游总体规划时未考虑到上级规划，错把Y湖的主要功能定位在旅游开发上，最后规划内的水上娱乐项目全因与省级规划相悖而被迫整改甚至废弃。
旅游规划与高层规划脱节绝非个案，为规避这种浪费与失职，旅游规划不能脱离城乡规划独立进行，要对整个区域的整体规划有充分的了解方可进行编制。否则，当矛盾与冲突出现时，旅游规划毫无执行可能。
4、规划队伍实力与人员素质不高
从经济到建筑，从工程建设到历史文化，都需要被纳入旅游规划的考量中去。作为一项系统工程，规划的质量首先在于规划人员的素质，更关键的是规划团队的专业构成。
旅游规划之复杂，要求规划团队必须囊括多方面的专业人才，需要他们协同配合、取长补短，单兵作战只会导致效率低下和规划成果的片面。
没有生态和环境学家介入的自然景观规划，如何能保障生态不被破坏？没有历史学家，怎么挖掘文化遗存中的历史文化及价值？这是难以想象的，所以，具有完整、综合学科背景的团队，是编制旅游规划的必备元素。
就规划人员素质来说，专业资质良莠不齐这一问题始终存在。在旅游规划热的背景下，一些专家不管精力能否胜任，急功近利，皆以多揽规划项目为荣。没有深入细致的调研，走马观花敷衍报告，这种缺乏深入调研的规划成果注定水平低下，结局大抵还是委托方买单。
5、规划成果脱离市场、天马行空
能真正走进市场去探索和实践，进而提出具有可操作性指导思想、方法和模式的旅游规划案例，比较少见。缺乏完整的理论和技术体系、成熟的规划操作和实施监管体系，导致了旅游规划成果浮于表面、脱离实际。
现如今，大部分规划成果要么创意平淡、“放之四海皆准”，粗浅陈述之下缺乏对地域特色的认知；要么形式雷同、内容僵化，长篇大论在无关痛痒之余还不切实际——华丽壮观，但却无投资商问津，难以操作。
这主要归因于大部分规划脱离了对市场需求特性的探索，规划成果没有市场竞争力，没有效益可谋，又有谁愿意做这可笑的“慈善”呢？
如何找到资源优势与市场特性之间的最佳结合点，提出切实有力的发展措施，仍需规划从业人员不断探索。 ▌如何让旅游规划成功并落地 1、明确需求：要规划还是策划？
对委托方而言，一腔热血、盲目地寻求规划的帮助不现实，在需求与发展任务未明确时就手忙脚乱做规划，无异于一只无头苍蝇。更何况旅游规划是如此的细枝末节、包罗万象？
旅游规划并非越详实、越深入，就越成功、越有价值。保继刚教授就曾指出：旅游规划要敢于做减法。 旅游规划成果的编制确实需要长时间的钻研与调查。但旅游发展无疑是有“时机”这一说。所以，产业发展一旦错过了良好时机，可能就此一蹶不振，不知要等多久才会得来下一个机会。
因而，委托方首先需要明白自己要的是旅游规划还是旅游策划，是高屋建瓴的方向性判断还是动态的“短线操作”等。
2、找对专家和优秀团队
如前文所述，旅游规划涉及多学科，所以要有一个经验丰富、协调能力强、能解决实际问题的专家主导，并配备一个完善的跨专业团队。
一项旅游规划的编制需要不同专业的人才取长补短、协同配合，团队要配备旅游规划、产业经济、城乡规划、营销管理、工程建设等多方面人才，以适应特色的项目规划。令人欣慰的是，经过多年的发展，旅游管理及旅游规划界都已经认识到了单兵作战的不利，开始加强联合工作。
一个能协调各方、经验丰富的专家统领，加上专业结构合理、素质过硬的团队，是成功制定规划的重要保障。
3、有所为有所不为
在规划开始前，就应明确关键问题和核心需求，有主次、有详略地进行规划工作，集中精力统筹潜力大、回报率高的产业部门。
规划编制完成后，要理清与市场的关系。一些需要市场活力来刺激的项目，应保证市场的开放和透明度，促进有序竞争和高质量的市场经济运转。绝不能因相关部门和领导急功近利，强行拉项目上马。
而在一些基础设施建设项目的规划落实上，政府又必须发挥主导地位，为旅游发展与政策的完全落地夯实基础。
4、协调各方，达成共识
旅游规划成果要成功并落地，还应平衡各类利益相关者的利益诉求，创造多方共赢的局面。
这就要求旅游规划的工作必须包含广泛的访谈和深入的调研。特别是旅游发展的最大利益相关者——社区居民，他们总是在地区旅游规划中被忽视。我国旅游规划的公众参与度尚处于较低的水平，社区居民往往是“弱势群体”，在旅游规划与开发过程中被边缘化，结果易导致社会矛盾。
所以，旅游规划与开发工作必须通过深入的调研，了解各利益体的诉求后，追求共识的达成。 大至旅游发展理念、规划实现路径，小至项目名称，都应协调各方的意见与想法，避免在后期发展过程中因社会矛盾等因素，对旅游业的可持续发展造成不良影响甚至致命打击。 整理 | 李雨舒 编审 | 听者  何出此言 何莽的个人公号 只服务有深度有思想人群 |
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