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2016年8月2日发布的《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（以下简称“国企追责意见”）列举出的工程承包建设方面的追责事项包括：未按规定对合同标的进行调查论证，未经授权或超越授权投标，中标价格严重低于成本，造成企业资产损失；违反规定擅自签订或变更合同，合同约定未经严格审查，存在重大疏漏；工程物资未按规定招标；违反规定转包、分包；工程组织管理混乱，致使工程质量不达标，工程成本严重超支；违反合同约定超计价、超进度付款等。本文结合审计署的审计公告对国有企业工程承包建设方面的违法违规案例进行解读和分析。 一违规情形和典型案例（一）招标投标和物资采购中常见的违法违规情形 主要包括在工程物资等项目采购中应招标未招标、未经批准擅自变更招标方式、招标程序不规范、资格预审和供应商评审不严格等。例如，审计署在针对中央企业的审计过程中，在某建设集团公司财务收支审计结果报告中指出，该集团下属三家企业在项目建设、重大物资采购过程中存在未按规定进行公开招标、未经批准变更招标方式、招标不规范等问题，涉及金额8.36亿元。 （二）合同签订和执行过程中常见的违规情形 主要包括低于成本价中标、合同条款设置不合理、不严格按照合同约定履行、合同变更审核不严格等。例如，审计署在对某水电站工程的审计报告中指出相关企业存在部分工程合同签订不严谨、内容不完整、执行不严的问题，在地质条件不明的情况下在招标文件和合同中明确合同总价不随地质条件变化调整，但在合同执行中又根据实际地质变化情况追加合同费用，导致合同外支付工程价款6752.35万元；在原材料采购合同中未考虑市场价格变化，未制定价格调整机制，在合同明确不调整价差的情况下，向供货单位多支付材料价差2781.03万元。 （三）工程项目管理过程中常见的违规情形 主要包括工程项目管理混乱、违反合同约定垫资施工、出借资质、违法分包工程等。例如，审计署对某建筑工程总公司的审计报告中指出，该公司所属企业在650个工程建设项目中存在违规转包、分包、出借资质、垫资施工等问题；审计署在对某水电站工程的审计中指出，施工单位擅自将承包工程肢解分包给11家施工单位，因施工人员、设备资源、技术力量等配备不足，导致工程增加投资3603.14万元，工期拖延31个月；又如，审计署对某交通建设集团的审计报告中指出该集团下属企业海外项目未严格履行合同，在未收到预付款的情况下垫资开工建设，项目风险管理流于形式。 二主要问题和防范建议（一）案例反映出的主要问题 上述违规案例反映出部分国有工程承包建设企业缺乏现代企业经营管理理念和项目风险防控意识。我国工程建设市场长期处于粗放式发展的状态，工程承包建设企业习惯于依靠多项目快周转的方式赚取利润。在集团公司层面上各项管理制度和监督机制尚能做到健全，但具体到子公司特别是项目公司层面则大量出现制度缺失和监督管理流于形式的情况。随着我国步入经济转型期，基础设施建设数量大幅减少，粗放式的工程承包建设管理模式势必难以为继，国有资产保值增值的目标必然要求相关领域的国有企业必须依靠提升经营管理水平来保持经营利润的增长。 （二）防范建议 针对上述典型问题，建议企业进一步提升工程项目建设管理水平，加强经营管理制度和风险防控体系的建设，防范违规经营风险。 ★ 树立现代企业经营管理意识，提升精细化管理水平。 国有企业应当以国有资产保值增值为价值导向，改变以往单纯以合同签约金额为指导的绩效考评体系，在追求经营规模的同时加强对经营利润和风险防控水平的考核力度，树立通过精细化项目管理提升项目利润的经营理念。 ★ 建立健全内控管理制度，打通企业监督管理链条。 除了各级公司层面的管理制度建设外，企业应当着重建立健全项目公司层面的管理制度、内控体系和考核标准，针对招标投标、物资管理、合同变更、分包管理等风险多发领域加强逐级监督和巡查力度，同时也应当注重通过培训和宣传提升全体员工的合法合规经营意识。 ★ 落实各级负责人的企业内部违规经营追责体系。 企业应根据本次国企追责意见制定企业内部的实施措施，逐级建立和落实内部各层级公司和各层管理人员的内部违规追责机制。同时，将制度执行监督与量化考核评价相结合，将违规经营防控体系落实到企业经营管理的各个层面。 三结语近年来国家和地方监管部门加强了对国有企业的巡视和监察力度，暴露出了部分企业国有资产严重流失的情况。2014年6月，审计署发布了11家央企2012年度财务收支审计结果公告，部分央企被查出违规经营所致的亏损总额逾百亿，造成国有资产严重流失。本次的国企追责意见是继国办2015年出台的《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发［2015］79号）后又一项防止国有资产流失的重要文件，也是国企改革“1+N”配套文件体系中的重要一环。本轮国企改革中将全面推进国有企业混合所有制改革，而防止国有资产流失是国企混改中的重点和难点。本次意见的出台为国企混改的全面推进在国有资产监管制度方面进一步提供了有益铺垫。相关部委后续可能结合上述意见制定更为具体的管理细则，我们也将紧密关注配套细则的出台。 本文来源：阳光时代法律观察 |
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