|
（2016年9月18日，笔者有幸参加山东法官培训学院举办的全省法院预备法官培训班，就“行政审判模拟庭审及点评”专题授课。该文系根据当时的讲稿整理而成，载《山东审判》2016年第5期） 行政案件法律关系复杂，审理环节繁琐，如何做到彻底厘清法律关系，将案件审清审透，是行政案件的重点，也是难点。下面，笔者以山东壮壮嘉吉肥业有限公司诉新泰市工商行政管理局与安某、陈某、王某工商行政处罚案为例，[①]谈一下一审行政案件审理重点的确定方法，以求教于同仁。 一、简要案情 原告：山东壮壮嘉吉肥业有限公司。 被告：新泰市工商行政管理局。 第三人：安某。 第三人：陈某、王某。 2011年3月1日，第三人安某从原告山东壮壮嘉吉肥业有限公司（以下简称壮壮公司）购进10吨“壮壮”牌含氯复混肥后直接销售给第三人陈某。2011年11月7日，第三人陈某、王某向被告新泰市工商行政管理局（以下简称新泰工商局）投诉，称该批化肥有质量问题，二人合伙用于种植土豆后导致减产。同月14日，被告工作人员与被告委托的泰安天正检测中心有限公司工作人员，在未通知原告和安某，只有王某在场的情况下，对注明当事人为“新泰市瑞丰肥业有限公司”（以下简称瑞丰公司，王某系该公司法定代表人、总经理），标称生产者为“山东壮壮嘉吉肥业有限公司”，标称商标为“壮壮”，陈某、王某所称使用后剩余的18袋复混肥料进行抽样取证。同月15日，泰安天正检测中心有限公司出具了注明瑞丰公司为“样品经销单位”的(2011)TZH111401号检验报告。同月21日，该公司又出具了注明瑞丰公司为“样品使用单位”的(2011)TZGH111401号检验报告。两份检验报告的检验结论均为不合格（氮磷钾总养分的技术要求：≥45%；检验结果：42%）。 2012年4月26日，被告在未告知原告事实、理由和依据，亦未听取原告陈述、申辩意见的情况下，作出新工商处字（2012）2102号《行政处罚决定书》（以下简称行政处罚决定）：“当事人：安某……擅自销售不合格的由山东壮壮嘉吉肥业有限公司生产的‘壮壮’牌复合肥料（原文如此，实为复混肥），其行为违反了产品质量法第三十九条……的规定，属于以不合格产品冒充合格产品的违法行为，依据产品质量法第五十条……的规定，决定……处罚：一、责令立即停止销售；二、罚款贰万元……”。 2012年5月17日，被告收到了注明缴款人为“安某”的罚款2万元。被告称，该罚款系原告壮壮公司王平经理代安某缴纳，但原告予以否认，安某亦否认该罚款系自己缴纳。 2012年11月23日，新泰市人民法院对瑞丰公司诉本案原告壮壮公司、安某等人产品责任纠纷案作出民事判决：本案原告赔偿瑞丰公司土豆减产损失35万元，安某承担连带赔偿责任。宣判后，本案原告不服，向泰安市中级人民法院（以下简称泰安中院）提起上诉。 2012年12月27日，原告向新泰市人民法院提起行政诉讼，请求撤销行政处罚决定，并列安某为第三人，泰安中院指定宁阳县人民法院管辖。诉讼过程中，根据被告申请，该院通知陈某、王某作为第三人参加诉讼。该院经审理，以原告起诉超过法定三个月的期限为由，作出了驳回原告起诉的行政裁定。原告不服，依法向泰安中院提起上诉。该院经审理，以本案应当适用2年的期限，原告起诉不超过法定期限为由，作出终审裁定：撤销宁阳县人民法院行政裁定，指定东平县人民法院继续审理。 2013年3月20日，泰安中院就本案原告提起上诉的瑞丰公司诉本案原告、安某等人产品责任纠纷案作出民事裁定，以原告已经“对本案涉及的行政处罚决定提起行政诉讼，该行政诉讼……尚未审结……本案必须以该行政诉讼的审理结果为依据”为由，裁定中止了诉讼。 原告壮壮公司诉称：被告抽样时未通知安某和原告到场，作出检验报告后也未通知原告，被告不能证明所抽样检验的化肥系原告生产，行政处罚程序违法。请求撤销行政处罚决定。 被告新泰市工商局辩称: 1.原告无诉讼主体资格。被告是查处销售者销售的产品是否合格，不是查处生产者生产的产品是否合格，不必通知作为生产者的原告到场参加抽样；安某已经认可、接受了行政处罚决定，原告无权请求撤销对安某作出的行政处罚决定。2.被检验的肥料系原告生产。行政处罚决定是被告根据对安某的询问笔录、原告壮壮公司的出库单、产品包装袋标称作出的认定；安某是产品的销售者，最清楚其产品的来源。3.行政处罚程序合法。被告抽样取证时，安某拒不到场，被告工作人员和检测中心工作人员拍照后依法抽样，安某收到检验报告后亦未提出异议。请求驳回原告的诉讼请求。 案件审理过程中，第三人安某曾以本案与己无关为由拒不到庭参加诉讼，后经法庭释明，才参加诉讼并支持原告方意见。 第三人陈某、王某支持被告方意见。 二、一审行政案件审理思路的确定方法 一是关于审谁的问题。有人认为，行政诉讼只审查被诉行政行为的合法性，不审查原告是否存在违法行为。因此，行政诉讼只审被告、不审原告。其实不然。 从实体上说，人民法院只审查被诉行政行为的合法性，不审查原告是否存在行政违法行为。这是因为，被诉行政行为是否合法，不受原告是否存在行政违法行为的影响。即使行政相对人存在行政违法行为，也不容许行政机关以违法行政的方式执法，这是依法行政原则对行政执法活动的基本要求。 但是从程序上讲，人民法院不仅要审查原告，而且要首先审查原告。如果原告起诉不符合法定条件，即使行政行为违法，人民法院也不能对其进行司法审查。 二是关于如何审的问题。作为一个行政审判法官，首先需要做的，就是根据各方当事人诉辩意见，梳理出当事人之间存在的行政争议，查找出相关法律规范。在此基础上，根据合法性审查原则，准确确定案件的审理重点。 （一）针对作为类案件，确定审理重点的次序 A、审查原告：原告起诉是否符合法定条件 1.原告所诉被告行政行为是否存在（原告负举证责任）。2.是否属于人民法院行政诉讼受案范围（原告负举证责任）。3.原告是否具有提起诉讼的主体资格（原告负举证责任）。4.原告起诉是否超过法定期限（被告或者对此提出异议的第三人负举证责任）。5.原告所诉被告主体是否适格（原告负举证责任）。6.原告起诉是否违反复议前置规定（被告或者对此提出异议的第三人负举证责任）。7.原告起诉是否存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条第1款规定的其它情形。 B、审查被告：被诉行政行为是否合法（均由被告负举证责任） 1.被告是否具有作出被诉行政行为的职权依据。2.被告作出被诉行政行为是否超出法定权限。3.被告是否滥用职权。4.被诉行政行为是否明显不当。5.被告作出被诉行政行为的程序是否合法。6.被告作出被诉行政行为的证据是否充分。7.被告作出被诉行政行为的适用法律是否正确。 （二）不作为类案件的三个审理重点 1.原告向被告提出申请和被告未按照申请作为的事实是否存在（原告负举证责任）。2.原告申请事项是否系被告法定职责（原告负举证责任）。3.被告不作为的理由是否正当（被告负举证责任）。 （三）行政赔偿案件的三个审理重点（均由原告负举证责任） 1.单独提起的行政赔偿案件，是否符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第21条规定的条件。2.原告请求行政赔偿的事实根据。3.原告请求行政赔偿的法律依据。 三、本案的审理思路 原告的起诉理由：1.认定事实错误——被告抽检的化肥并非原告生产；2.处罚程序违法——被告未通知原告参与行政程序。被告的答辩理由：1.原告不具备诉讼主体资格；2.原告起诉是否超过法定期限；3.被诉行政处罚决定合法。 根据上述行政争议，可以将本案的争议焦点归纳为：1. 原告是否具有提起诉讼的主体资格；2.原告起诉是否超过法定期限；3.被告作出行政处罚决定的证据是否充分；4.被告作出行政处罚决定的程序是否合法。结合行政诉讼法关于对行政行为是否合法进行审查的规定，本案的审理重点最后定为：1.原告是否具有提起诉讼的主体资格；2.被告作出行政处罚决定的证据是否充分；3.被告作出行政处罚决定的程序是否合法。 由于泰安中院已经在终审裁定中作出了原告起诉不超过法定期限的认定，故本案未再对该问题进行审查。 （一）第一个审理重点：原告是否具有提起诉讼的主体资格 有意见认为，原告不是行政处罚决定的行政相对人，其只有权请求撤销行政处罚决定中关于安某销售的不合格化肥系其生产的认定（案由应当是行政确认而非行政处罚），但无权请求撤销被告对安某作出的行政处罚决定。 合议庭最后认为：根据案件审理时施行的《行政诉讼法》（1989年）第2条、第41条，以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条的规定，如果公民、法人或者其他组织主张的是其合法权益，且其与被诉行政行为具有法律上的利害关系，则该公民、法人或者其他组织具有对该行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。工商机关以销售者销售不合格产品为由对其实施行政处罚时，如果在处罚决定中作出了该不合格产品系某生产者生产的认定，根据产品质量法第43条，侵权责任法第43条，以及合同法第113条第1款的规定，销售者即可通过民事救济手段，将因产品质量责任而造成的所有损失，依法向生产者追偿，而其最终将无需承担任何损失。 本案中，一审民事判决关于原告承担赔偿责任、安某承担连带责任的判决结论，以及被告关于2万元罚款系原告壮壮公司王平经理代安某缴纳的陈述已经足以证明，行政处罚决定虽然是对安某所作出，但却会导致原告的经济损失。同时，行政处罚决定一旦发生法律效力，具有管辖权的行政机关，也足以根据行政处罚决定认定的事实，依法对原告实施行政处罚。因此，原告与行政处罚决定具有法律上的利害关系，具备对行政处罚决定提起撤销诉讼的主体资格。 被告关于原告不具有诉讼主体资格的理由不能成立。行政处罚决定作出的安某销售不合格的由原告生产的化肥的认定，将原告的生产行为与安某的销售行为捆绑在了一起，致使安某销售不合格化肥的事实无法脱离于原告生产不合格化肥的事实而独立存在（这也正是诉讼开始时安某以本案与己无关为由拒不到庭参加诉讼的原因所在），原告因此与行政处罚决定具有法律上的利害关系。 （二）第二个审理重点：被告作出行政处罚决定的证据是否充分 有意见认为：原告不是被告行政处罚行为的相对人，被告抽样检验时没有必要通知其到场；安某是产品的销售者，最清楚其产品的来源，被告可以根据安某指认，结合相关证据，认定安某销售的不合格化肥系原告生产。 合议庭最后认为，根据国家工商行政管理局颁布的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（以下简称工商处罚规定）第30条第1款的规定，“工商行政管理机关抽样取证时，应当有当事人在场，办案人员应当制作抽样记录，对样品加贴封条，开具物品清单，由办案人员和当事人在封条和相关记录上签名或者盖章。”其中所谓的“当事人”，是指工商行政管理机关认定存在违法行为嫌疑的行政相对人。其之所以如此规定，旨在于让违法行为相对人对所抽样品的真实性和抽样程序的合法性予以见证确认，从而保证其对将来作出的检验结论和行政处罚决定的认可和信服。尤其像本案这种抽样取证地点是在消费者处而非销售者处，并且销售行为已经发生了较长时间（八个多月）的情况下，工商行政管理机关更应当通过当事人到场的方式，让当事人确认所抽样取证的产品系其生产或者销售，确认产品质量与销售行为发生时相一致（没有在销售行为完成后因受温度、湿度等因素的影响而发生变化），并且见证抽样程序的合法性（抽样程序是否科学，是否符合规范性文件的要求，将影响检验结果）。 本案中，被告在未通知原告和安某到场的情况下，对陈某、王某投诉的化肥进行抽样取证，违反了工商处罚规定第30条第1款规定的抽样程序。检验报告属于严重违反法定程序收集的证据材料，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条第1项的规定，不能作为定案依据。同时，根据2011年11月15日泰安天正检测中心有限公司出具的(2011)TZH111401号检验报告，瑞丰公司是“样品经销单位”；根据同月21日该公司出具的(2011)TZGH111401号检验报告，瑞丰公司又成了“样品使用单位”；根据行政处罚决定，化肥的销售者是安某而不是瑞丰公司，使用者是陈某、王某也不是瑞丰公司。对于上述相互矛盾之处，被告不能作出合理说明，致使无法认定被告所抽样产品的真正来源。 综上，根据被告提供的证据，不能证明其抽样检验的化肥系原告生产和安某销售，不能证明抽样取证时的化肥质量与销售行为发生时相一致，不能证明抽样取证程序的合法性，亦不能证明行政处罚决定认定的安某销售的原告生产的化肥不合格。 被告认定安某销售原告生产的不合格化肥的理由不能成立。清楚某件事情不等于如实陈述该件事情。市场主体是由生产者、销售者和消费者三方组成的，而三方的利益又极易发生矛盾和冲突，当发生矛盾和冲突时，各方出于维护自身利益的需要，均存在作于己有利的虚假陈述的可能。因此，行政机关在查处产品质量违法行为时，应当充分考虑到各方当事人之间的矛盾和冲突，从而充分听取各方当事人的陈述、申辩意见，客观、全面地调查、收集证据。不能仅仅根据销售者的指认，以销售者最清楚其产品来源为由认定产品生产者。同理，也不能因为销售者认可了检验报告和行政处罚决定，即推定生产者也对此予以认可。 （三）第三个审理重点：被告作出行政处罚决定的程序是否合法 有意见认为：原告不是被告行政处罚行为的相对人，不享有法律规定的告知权利，被告作出行政处罚决定的程序合法。 合议庭最后认为，按照正当程序原则，行政主体在作出不利于相对人的处理决定之前，应当告知其据以作出决定的事实、理由和依据，并且充分听取其陈述、申辩意见。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，“行政机关实施行政管理……应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”；根据《山东省行政程序规定》第9条的规定，“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权……”。本案中，被告在未通知原告参与，未告知原告事实、理由、依据，未听取原告陈述、申辩意见的情况下，作出行政处罚决定，认定安某销售原告生产的不合格化肥，违反法定程序。 四、裁判结果及要旨 （—）裁判结果 2014年12月4日，东平县人民法院作出一审判决认为，工商机关以销售者销售不合格产品为由对其实施行政处罚时，如果在处罚决定中作出了该不合格产品系某生产者生产的认定，则该生产者与处罚决定具有法律上的利害关系，具备对处罚决定提起行政诉讼的主体资格。行政机关作出的行政行为应当证据确凿、符合法定程序，而被告作出行政处罚决定的主要证据不足、违反法定程序。依照案件审理时施行的《行政诉讼法》（1989年）第54条第2项第1目、第３目的规定，判决撤销行政处罚决定。 第三人陈某、王某不服一审判决，依法提起上诉。2015年3月16日，泰安中院终审判决驳回上诉，维持原判。 判决生效后，第三人陈某、王某仍不服，申请再审。2015年11月30日，山东省高级人民法院裁定驳回再审申请。 （二）裁判要旨 1.工商机关在对销售者销售不合格产品行为实施行政处罚时，如果在处罚决定中作出了不合格产品系某生产者生产的认定，则该生产者与处罚决定具有利害关系，具有对处罚决定提起撤销诉讼的原告主体资格。 2.工商机关在未通知当事人到场的情况下抽样取证，由此而作出的检验报告属于严重违反法定程序收集的证据材料，依法不能作为定案依据。 3.行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知事实、理由、依据、陈述权、申辩权，否则，即属违反法定程序。
[①]一审：东平县人民法院(2014)东行初字第92号；二审：泰安市中级人民法院（2015）泰行终字第12号；申诉：山东省高级人民法（2015）鲁行申字第125号。 |
|
|
