胡云腾：谈谈在司法责任制下如何保证法律统一适用||大法官办案札记之五

作者简介||最高人民法院审判委员会专职委员、 第二巡回法庭庭长、 二级大法官 胡云腾

在新一轮司法改革中， 最引人注目的改革举措莫过于 “让审理者裁判、由裁判者负责” 的司法责任制改革了 ，这项改革被誉为司法改革的牛鼻子， 受到了理论界和实务界的一致肯定。 因为它赋予了独任法官和合议庭完整的审判职权， 使办案法官既能够依法独立行使职权公正判断， 又能够独立负责承担错判责任， 并将司法活动的直接性原则、亲历性原则和当庭裁判原则等长期无从落地的法治原则具体落到实地， 从而极大地调动了独任法官和合议庭的办案积极性， 激发了法官内心的责任感和荣誉感。 第二巡回法庭主审法官们的切身感受是， 这项改革完全契合司法工作的特点和规律， 感到只有实行了司法责任制改革以后的法官， 才真正是有职、 有权、 有责的法官， 将来也才可能真正成为有较高社会地位和司法尊荣的法官。

同时也要看到， 越是好的改革举措，越是潜藏着某种风险， 就像一切美好的东西无不潜藏着安全风险一样。 我们在推进司法责任制的过程中， 也感到当前实践中确实面临一些潜在的风险， 其中最大的风险是如何保证每名主审法官和合议庭裁判尺度的统一， 进而保证整个审判庭乃至一个法院法律适用标准的统一， 最终还要保证全国四级、 数千家法院法律适用的统一。 解决这个问题是人民法院面临的一个巨大挑战， 否则， 司法责任制就可能推行不下去， 过去的一些行政化的做法就可能卷土重来， 此项改革就可能夭折。 为此， 我们在深入推进司法责任制和保证法律统一适用的有机结合方面， 努力做了一些探索， 积累了一些经验， 提出来与大家分享。

厘清影响法律统一适用的因素

立足第二巡回法庭一年多来的审判实践， 我们对当前影响法律统一适用的不利因素进行了分析， 感到主要有以下几个因素会影响法律的统一适用。

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一是法治环境的因素。 

当前的司法环境对我们推进司法责任制， 落实由法官负责、 合议庭负责， 有一些不利影响， 特别是诉讼掮客、 外界干预、 人情社会等，对司法责任制的影响， 比改革前要大得多。 改革前是审委会、 院长、 庭长把关， 有几道防干扰墙挡着， 虽然也有找院长、 庭长的， 但相对会少一些， 而在司法责任制改革以后， 当事人直接找法官可能更容易了 ， 法官独立裁判和廉政建设的风险有可能会更大。

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二是案多人少的因素。 

实行立案登记制以后， 全国法院的案子普遍增加。 第二巡回法庭开门办公一年多， 2015年受理800多件案子， 今年会突破1000件， 每一个法官作为承办人要承办100多件， 作为合议庭成员参加评议的有200多件， 加起来将近400件， 怎样做才能既及时完成办案任务， 同时又保持法律适用标准统一， 这是一个非常严峻的问题。

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三是司法责任制配套机制不健全的因素。 

司法责任制顺畅运行需要完备的配套机制， 既包括防止干预审判组织依法独立行使审判权的机制、 支持审判组织有效行使审判权的服务性机制， 也包括为法官、 合议庭提供咨询、 参考和指导的法官会议制度， 甚至包括我们的审判委员会制度、 合议庭制度， 现在都不太完善。 所以司法责任制怎么落实也得关注这些配套机制问题。

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四是审判组织人员人数偏少， 集体智慧不足的因素。 

按照法律规定， 我们的审判组织只有3种， 即独任庭、 合议庭和审判委员会。 独任法官不涉及集体智慧问题， 合议庭往往是3个人， 有的合议庭由法官和一到两个陪审员组成， 事实上仍然可能是法官唱独角戏， 尤其是将来陪审员参加的合议庭， 陪审员不参与法律适用问题的审理， 所以将来依然是法官自己决定。有些重要案件虽然是由3名法官组成合议庭， 但往往是主审法官会仔细看案卷，另外两个法官很难做到像主审法官一样全程都直接办案。 这与西方国家的3个法官一起办案是有差别的， 究其原因， 主要是法官人数少， 案件量大， “议” 的功能没有充分发挥。 西方国家， 特别是英美法系国家， 合议庭往往比较大， 特别是高级法院、 最高法院， 往往五个、 七个、 九个甚至十几个法官一起办案， 所以形成统一法律适用思维和裁判标准比较容易， 而我们的合议庭在形成统一见解和司法统一标准方面是非常单薄的。

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五是法官惯性思维、 司法能力和审判经验不足的因素。

从思维习惯上看， 一些法官由于在集体负责的体制下工作久了 ，思维已成定势， 独立行使职权的司法能力严重不足， 对上级的依赖性很重， 缺乏独立负责、 敢于担当的精神。 在改革之前，法官一旦遇到问题， 要么报给领导定， 要么向上级法院请示汇报， 要么去法律条文和司法解释中找答案。 如果通过这些措施都找不到答案， 往往就不知道案子怎么办了 。 而司法责任制就是要求法官独立审案、 独立判断、 独立行使职权。 如何让法官的心理也跟着转变， 让能力和水平适应全面推进司法责任制后的要求， 还需要加强教育和培训， 还需要相当长一段时间的过渡和适应期。

构建保证法律统一适用的制度机制

在司法责任制改革的大背景下保证法律适用统一， 我们感到最重要的是要构建可靠的制度机制， 并且要让这些制度机制有效运转， 不能让这些制度形同虚设或者虎头蛇尾。 就第二巡回法庭的现有做法而言， 以下几个做法还是很有效的：

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合议制度实质化。 

 所谓合议制度实质化， 就是在合议庭的组成与活动上完全按照司法集体决策的要求进行组织和运作， 把合议庭打造成保证法律统一适用的坚固堡垒， 主要包括以下3个方面：

一是创立合议庭成员随机组成的机制， 确保合议庭成员地位平等。

统一法律适用的关键在于改革合议庭组成方式， 让每个法官都能在开放的、随时可以交流沟通的平台上审判， 防止合议庭固化而出现孤岛现象。 同时， 审判长在合议庭中起主导作用， 仅仅是就庭审活动而言的， 并非是指在作出实体裁判时起主导作用。 为此， 我们推行了随机组成合议庭和审判长随机担任的机制， 规定除了庭领导参加合议庭审判案件时依法必须担任审判长以外， 凡是主审法官随机组成的合议庭， 审判长就从主审法官中随机选任。 我们认为， 随机组成合议庭， 可以促进不同法官形成统一的裁判思维和裁判习惯， 避免合议庭固定所带来的裁判思维和裁判习惯封闭或固化等问题。 随机选任审判长， 还可以从制度上保证合议庭成员的地位平等、 权利平等和心理平等， 不会出现合议法官因看 “领导眼色” 而不独立发表意见的结果。

二是落实合议庭成员实质性参审、合议的机制， 防止除承办法官以外的合议庭成员参而不审或者形式合议的现象发生。

由于最高人民法院案多人少和所有案件都要组成合议庭审理的原因， 造成一些案件中合议庭成员难以实质性地参审或合议， 这种情形不仅对公正裁判是不利的， 对保证法律统一适用也是不利的。 因此， 在第二巡回法庭， 我们要求合议庭法官必须实质性地参审和合议。 所谓实质性参审， 就是每个合议庭成员都必须了解基本案情， 了解当事人的诉求， 了解案件的事实与法律争议， 了解案件的法律关系等。所谓实质性地合议， 就是合议庭成员要对案件如何处理进行认真评议， 各自发表意见并记录在卷。 按照我们的经验， 当合议庭成员对实质参审的案子发表意见的时候， 通常都会想到自己处理过的相关案件或他人处理过的相关案件， 从而有利于保证法律统一适用。

三是明确合议庭承办法官负责统一法律适用问题， 确保合议庭中有人对此专门负责。

为了处理好合议庭的事务性工作， 掌控案件的审判流程和审理期限， 与当事人和其他诉讼参与人联络沟通， 在各级法院的审判实践中， 约定俗成地形成了 “承办法官” 制度， 即由庭长或者审判长在合议庭中指定一名法官作为承办法官， 承办法官有点像公务活动的经办人， 其最了解案情， 对案件处理最有发言权， 但 “承办法官” 一词不见于法律和司法解释规定， 纯系审判习惯使然。 因此， 对于承办法官究竟有哪些权力和责任， 最高人民法院还没有统一和明确。 在第二巡回法庭的审判实践中， 实际形成了由承办法官主要承担统一法律适用的做法。 承办法官在案件的审结报告中和讨论案件时， 必须对事实认定， 特别是法律适用有争议的， 要将案件可能涉及的法律和司法解释列清楚， 同时要注意过去的既判案例， 提出来供合议庭以及主审法官会议讨论时参考。 今后，我们将通过总结审判经验、 明确裁判规则等方式， 将统一法律适用的主要责任明确赋予承办法官， 使其在审理案件时专门注意案件的法律统一适用问题。

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创设主审法官会议机制， 保证其高质、 高效运作。 

主审法官会议是第二巡回法庭设立的研究审判业务问题的一项制度， 由庭长、 副庭长和全庭的主审法官组成， 大体上相当于域外的法官会议制度和一些法院设立的审判长联席会议制度。由于第二巡回法庭的主审法官由从事刑事、 行政、 民事、 执行和国家赔偿审判业务的法官组成， 因此， 第二巡回法庭的主审法官会议已经成为法庭讨论审判业务问题、 交流办案心得体会和解决法律适用疑难复杂问题的最高平台， 成为全庭最终的决策智库、 咨询组织和研究群体， 在某些方面代行了法院审判委员会和庭长的职能。 从第二巡回法庭成立之时起， 我们就意识到保证法律统一适用的任务是艰巨的， 形势是严峻的， 所以专门制定了 《第二巡回法庭主审法官会议规则》 ， 对可能涉及法律统一适用的案件， 都要求提交主审法官会议讨论， 具体包括：

一是合议庭经评议后拟提审的案件。

这一规定的目的是保证巡回法庭提起再审案件的裁判尺度统一， 防止各个合议庭对提起再审的标准和尺度把握不一致。 实际运作表明， 这样规定既没有影响主审法官申请再审案件的积极性， 也为合议庭决定再审后把了 一道关， 对于确保提起再审案件的质量、 防止提起自相矛盾的再审， 很有意义。

二是承办案件的主审法官的意见为合议庭少数意见，或者合议庭经评议不能形成多数意见的案件。

这主要考虑承办法官是合议庭的关键少数， 往往最了解案情， 对案件如何处理最有发言权， 所以给他一个机会， 让他向主审法官会议陈述自己的理由。 另外，合议庭如果就一个案件的处理形不成多数意见， 这个案子往往在法律适用上有争议， 从研究探讨问题的角度， 也有必要提交主审法官会议讨论一 下。 实践证明， 案件经过主审法官会议讨论以后， 在合议庭上， 作为少数意见的承办法官意见有的在主审法官会议上成了多数意见， 充分说明了有些案件的法律适用问题是需要大家讨论的， 只有经过讨论才可能拨云见日， 形成统一的裁判规则。

三是本案裁判可能得出与以往同类案件不同结论的案件，或者在法律适用上有普遍指导意义的案件，或者涉及重大、疑难、复杂、新类型或社会广泛关注的案件等。

我们的主审法官会议规则明确要求，凡是合议庭遇到了上述案件， 不得自行作出裁判， 必须将案件提请主审法官会议讨论。 因为上述情形大多会涉及法律统一适用问题， 没有统一的裁判尺度， 很容易引发错判和公众质疑， 所以必须让主审法官都了解掌握。 正因为我们把主审法官会议的职能主要定位为统一法律适用， 所以第二巡回法庭2015年主审法官会议开的比较多， 讨论案件也比较多。 据统计 ， 第二巡回法庭全年召开主审法官会议讨论案件17次， 共讨论案件68件， 占全庭收案876件的7.76%， 其中民事案件49件 （民事再审案件42件， 二审案件7件 ） ， 占民事案件收案481件的10.19%； 刑事案件9件， 占刑事案件收案202件的4.46%； 行政案件10件， 占行政案件收案193件的5.18%。 在提交讨论的案件中， 民事二审、 再审案件占比最大， 涉及的法律适用问题也最为复杂， 这是由民事申请再审案件数量庞大、 民事法律种类庞杂、 民事法学理论争议较多决定的。

为了保证主审法官会议的质效， 我们明确要求合议庭对案件事实的客观、 真实性负责， 主审法官会议只讨论案件事实认定和法律适用问题。 为保证每次会议讨论案件数量均衡、 每件案件讨论时间充分 ， 在会议时间安排、 讨论案件数量和讨论节奏上都有明确要求。 严格按照合议庭承办法官汇报案情及提交讨论的理由、 合议庭其他成员发表意见、 与会主审法官发表意见、 列席人员发表意见和主持人最后总结评议的程序进行， 要求发言人着重就本案所涉及的法律适用争议、 既往案件的处理原则、 原审裁判是否确有错误、 如何更好地尊重下级法院的裁判权、 维护生效判决的既判力等问题充分发表意见， 最后还必须明确表态案子是改还是不改。 这样， 我们基本上把主审法官会议开成了审判理论与实务问题的研讨会、 合议庭处理案件的咨询会、 统一法官裁判思维的培训会。 这一举措极大地支持了合议庭依法独立裁判， 有效地减少了案件提请审委会讨论的数量， 2015年第二巡回法庭只有一件案件提请最高人民法院审判委员会讨论， 目的还是提请审委会注意全国法院此类案件的法律统一适用问题， 大大减轻了审委会的负担。 同时，主审法官会议还促进了主审法官及法官助理司法能力的显著提升 ， 不仅主审法官及法官助理总结、 汇报案件的能力得到大幅提升， 参与讨论的主审法官和法官助理研究法律适用问题的能力也大大提升。 由庭领导、 主审法官、 法官助理共同形成的案件充分讨论的会议气氛， 切实在主审法官之间起到了相互学习借鉴的作用， 在老中青法官及法官与法官助理之间发挥了 “传帮带” 作用， 在合议庭和审判委员会之间起到了过滤器的作用。

总之， 从第二巡回法庭的实践看， 各级法院设立民事、 刑事、 行政乃至执行等专业法官会议， 作为合议庭和独任法官的咨询机构， 不失为统一法律适用的有效机制。 今后， 院庭长除了参加合议庭办案以外， 应当多召开专业法官会议来解决统一法律适用问题。

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 改革审判委员会制度， 使之在保证法律统一适用方面大展身手。 

审判委员会制度是中国特色的审判制度， 保留这个制度并充分发挥其作用， 既是对传统的尊重， 也是适应现实的需要。 我认为， 实行司法责任制以后， 审判委员会的基本职能就是统一本院的裁判标准， 而讨论具体案件如何处理的职能应当大大削弱。 因此， 审判委员会统一法院裁判标准的职能作用则只能加强不能削弱， 这是审判委员会的职责所在、 优越性所在， 必须毫不动摇地坚持。 审判委员会讨论法律统一适用问题， 不是行政化的做法， 不违背让审理者裁判、 由裁判者负责。 审判委员会讨论的法律适用有争议的案件， 大概有5种： 一是法律关系有争议， 如究竟是刑事法律关系还是民事法律关系， 是借贷关系、 合同关系， 还是侵权关系等； 二是法律根据有争议， 该适用哪个法律， 因为现在法律适用是有冲突的， 不同的案由， 适用的法律根据不一样， 处理结果就不一样；三是法律标准有争议， 如究竟是按照民事侵权标准赔偿， 还是按照刑事犯罪标准赔偿； 四是对法律中的专业术语、 专门性规定和法律精神的理解有争议； 五是新类型案件的法律适用争议， 如一个开拓性的判决究竟如何适用法律， 开拓到什么限度等。 审判委员会只要把法律统一适用这个 “牛鼻子” 把握住了 ， 任务就明确了 。 至于每个法院的审判委员会讨论案件是多是少， 这要根据具体情况确定。 如果某个法院的合议庭和独任法官统一法律适用的水平和能力比较高，那就少开审委会， 反之就要多开； 如果某个法院遇到的涉及法律统一适用问题的案件多， 那就要多开， 反之就可少开。 另外， 如果是中基层法院， 审判委员会原则上可以少开， 如果是高级法院和最高人民法院， 审判委员会则应当多开一些， 等等。 一句话， 审判委员会既不是开会越多越好， 也不是开会越少越好，而是根据案情和院情的需要而定。

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及时总结审判经验， 注重吸纳法学理论成果与司法实践经验， 保证法律统一适用尺度动态稳定。

保证法律统一适用， 就法官个人而言， 我觉得主要靠两点： 一是注重总结自己的审判经验，这是提高裁判水平和司法能力的根本途径， 法官的审判经验不是自动形成的， 而是靠有意识地总结积累的。 法官独立审判的一个重要内涵， 就是法官能够独立地总结审判经验， 自觉地运用自己的审判经验进行裁判。 二是善于学习别人的裁判经验和理论观点。 别人的裁判经验主要是通过案例的形式存在的， 所以法官要注意看其他法官的裁判。 打个形象的比喻， 法官办案要善于 “左顾右盼” ，即要看看上下左右的同行是怎么判的。在大数据时代， 法官了解和借鉴别人的审判经验非常容易， 最高人民法院的裁判文书网已经成为最便捷、 最有力的工具， 如果真正把这个工具当作法官统一法律适用的平台， 就能够使法官独立判处的个案标准与各个法院分别判处的群体标准保持一致或统一。 统一法律适用， 还要靠法官掌握法学理论。 相关法学理论是最抽象、 最稳定、 最基础的裁判标准， 理论观点相同， 裁判标准往往就可以做到相同， 我们常常看到的同案不同判的案件， 常常是理论观点不同所致。 故在实行司法责任制之后， 对法官的法学理论素养的要求会越来越高。

就法院而言， 推行司法责任制之后， 有两件统一法律适用的工作必须经常做， 第一件是要做好典型案例的遴选工作， 即对本院裁判的案例和上级法院裁判的对统一法律适用有指导意义的案例， 要定期地挑选出来， 印发给全院法官参考， 以加强对每个法官的审判指导。 第二件是把审判委员会和审判庭等总结的审判经验以适当的形式制定成司法文件， 供法官办案时参考。 比如，一个毒品案件比较多的法院， 就可以制定诸如毒品犯罪案件的定罪量刑指南之类的文件； 对认罪案件把握不一的法院， 就可以制定认罪案件的从轻把握指南； 又如在建设工程合同纠纷案件较多的法院， 则可以制定相关法律适用指南， 等等。 总之， 实行司法责任制以后，法院及其领导管具体案子要越少越好，而加强对合议庭和独任法官的指导则是越多越好， 从而保证全院的法律统一适用。