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【审判规则】 1. 县级人民政府依据地方行政法规的规定，基于农业示范园区进行农业技术推广需要较高环境保护条件，而且该区域附件水域与生活饮用水源相连，将该农业示范园区划定为畜禽禁养区并发布文件要求畜禽禁养区内已经建设的畜禽养殖场限期搬迁或清理符合法律法规规定，应予维持。 2.养殖户依法取得生产经营许可之后，行政机关有权基于公共利益需要撤销该生产经营许可。因此，行政机关基于环境保护的需要，将依法设立并经营的养殖场所在区域划定为畜禽禁养区，要求养殖户限期搬迁或清理并无不当，但该行为损害了养殖户的信赖利益，养殖户有权根据信赖利益保护原则通过法定程序要求行政机关予以补偿。
【关键词】 行政 环保 行政撤销 环境保护 生活饮用水源 畜禽禁养区 养殖场 搬迁 清理 撤销 生产经营许可 养殖户 信赖利益保护原则 行政补偿 【法律法规】 《中华人民共和国畜牧法》第四十条 禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区： （一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区； （二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域； （三）法律、法规规定的其他禁养区域。 《中华人民共和国行政许可法》第八条 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。 行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。 原国家环境保护总局2001年《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条 禁止在下列区域内建设畜禽养殖场： （一）生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区； （二）城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区； （三）县级人民政府依法划定的禁养区域； （四）国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。 本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。 广东省人大2005年《广东省环境保护条例》第三十五条 县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区。严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； （二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判； （三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。 【法律修订】 《中华人民共和国行政诉讼法》于2014年11月1日修正，自2015年5月1日起施行。本案例适用的第六十一条修改为第八十九条，内容修改为： 第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
【司法解释】 最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条 行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。
【审判规则评析】 1.《中华人民共和国畜牧法》第四十条明确规定，以下区域内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区：生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；法律、法规规定的其他禁养区域。原国家环境保护总局2001年《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条进一步规定，生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区内禁止建设畜禽养殖场，该颁发颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。因此，生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区系法律法规明确禁止建设畜禽养殖场的区域。涉案农业科技示范场负有推广农业科技的职责，需要较高的环境保护条件，且该区域附近河流与当地饮用水源相连，如果在科技示范园内建设养殖场，经营畜禽养殖有可能造成空气和水质污染。 县级人民政府依据广东省人大2005年《广东省环境保护条例》第三十五条的规定，基于环境保护的需要，划定农业科技示范场为畜禽禁养区，禁止在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业，符合上述法律法规规定，其作出《通知》并以公告形式通知农业科技示范场范围内的养殖场限期搬迁或清理符合法律规定，应予维持。 2.养殖户取得生产经营许可后依法建设养殖场，从事畜禽养殖后，县级人民政府有权变更或撤回养殖户的生产经营许可，即根据环境保护及生活饮用水源的需要将养殖场所在区域划定畜禽禁养区，要求养殖户搬迁或清理。但是，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可；行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。” 据此，县级人民政府虽然是基于环境保护及保护生活饮用水源的需要划定畜禽禁养区，并要求畜禽禁养区内已经依法设立并经营的养殖场搬迁或清理，但是环境行政管理行为应当遵循信赖利益保护原则。养殖户是在已经取得生产经营许可的情况下从事畜禽养殖，已经产生信赖利益，而后政府出于保护环境的需要将养殖场所在区域划定为畜禽禁养区并要求养殖场限期搬迁或清理，该行为损害了养殖户的信赖利益，故县级人民政府应当按照上述法律规定对养殖户给予补偿。按照法定程序，养殖户可另行提出行政补偿申请，依据最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定，先向行政机关提出申请，行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。 苏耀华诉广东省博罗县人民政府环保行政撤销案
【权威公布】 最高人民法院公布：环境保护行政案件十大案例（2014年12月19日） 【检 索 码】 F1834+10++GD++++0414B 【案 由】 环保/行政撤销 【审理法院】 广东省高级人民法院 【案 号】 (2013)粤高法行终字第699号 【审级程序】 第二审程序 【判决日期】 2014年05月22日 【审理法官】 刘德敏 罗燕 李穗珍 【上 诉 人】 苏耀华（原审原告） 【被上诉人】 博罗县人民政府（原审被告） 【上诉人代理人】 李玉琳 刘方锦（广东汉章律师事务所） 【被上诉人代理人】 张毅强（广东金卓越律师事务所）
【基本案情】 2006年12月29日，苏耀华与农业科技示范场（广东省博罗县农业科技示范场）签订了一份《承包土地合同书》，约定：苏耀华承包农业科技示范场的三百多亩土地用于经营养殖场（博罗县湖镇益湖养殖场），养殖猪苗。为此，苏耀华先后在税务局（惠州市地方税务局）、县环保局（博罗县环境保护局）、县工商局（博罗县工商行政管理局）、县质监局（博罗县质量技术监督局）分别办理了《税务登记证》、《排放污染物许可证》、《个体工商户营业执照》以及《组织机构代码证》。 2012年3月22日，县政府（博罗县人民政府）发布通告（《关于将罗浮山国家级现代农业科技示范园划入禁养区范围的通告》）称，为优化畜禽养殖业结构，加强环境保护，减轻畜禽养殖业污染，保护饮用水源水质安全，根据《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽养殖污染防治管理办法》、《广东省东江水系水质保护条例》及该县有关规定，决定将涉案土地划入畜禽禁养区范围。禁养区范围内严禁新、改、扩建各类畜禽养殖场，已建的畜禽养殖场限期搬迁或清理，违者将依据有关法律、法规进行处理，直至关闭。县畜牧、环境保护行政主管部门负责协调、监督、监测、指导工作，其他有关部门配合做好清理工作。 通告发布后，县环保局（博罗县生态建设和环境保护局）向养殖场送达了《关于湖镇镇益湖养殖场排污许可证年审不予通过的通知》，以养殖场不符合排污许可证的年审条件，不予通过年审。畜牧局（博罗县畜牧兽医局）也根据《通告》内容拒不受理动物防疫合格证的年审。县住房和城乡建设局（博罗县住房和城乡规划建设局）以养殖场未办理建设工程规划许可证擅自在涉案土地范围内建设楼房建筑物及临时建筑，应属违法建筑，故限期拆除。养殖场的《排放污染物许可证》亦被注销。后县国土资源局（博罗县国土资源局）向养殖场送达了《国土资源行政处罚听证告知书》，以其未经批准租用涉案土地建设养殖场及附属设施，遂给予限期恢复土地原状的行政处罚。 苏耀华不服县政府作出的《通告》，提起行政诉讼，请求法院撤销该《通告》。 【争议焦点】 养殖户依法取得生产经营许可之后，行政机关基于公共利益需要撤销该生产经营许可，对养殖户的信赖利益造成损失。行政机关是否应补偿养殖户的损失。 【审判结果】 一审法院判决：维持被告县政府于2012年3月22日作出的博府（2012）32号《通告》的具体行政行为。 原告苏耀华不服一审判决，提起上诉称：1.原审法院认定被告县政府已经向本人告知并送达《通告》无证据支持，系认定事实不清；2.被告县政府作出的《通告》属于行政许可行为，但该行为并未依据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定组织听证，故被诉行政行为程序违法；3.国土资源部、农业部联合下发的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定，“任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止或限制规模化畜禽养殖”，而原审法院依据《广东省环境保护条例》第三十五条和《中华人民共和国畜牧法》第四十条作出判决系适用法律错误；4、养殖场经相关部门批准成立，已经办理了《广东省排放污染物许可证》、《动物防疫合格证》并与农业科技示范场签订了《土地租用合同书》，故本人系合法经营养殖场。即使本人涉嫌违法，也是因为农业科技示范场违法在先。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。 被告县政府辩称：1、本方依据《广东省环境保护条例》第三十五条的规定，为保护环境在行政管辖范围内划定畜禽禁养区，责令畜禽禁养区范围内的畜禽养殖场搬迁或搬离并无不当；2、农业科技示范园负责省、市、县农业科研项目的试验、示范以及推广，并对新品种、新技术、新农药、新肥料进行试用、监测、效果分析及推广应用。而养殖场没有安装符合标准的综合利用和污水处理设施，造成严重水质污染，故将农业科技示范园划定为畜禽禁养区属于采取必要的环境保护措施；原告苏耀华虽然曾取得相关部门许可开班养殖场，但其经营期间违反土地、规划、环保等部门规定进而被相关部门作出行政处罚，故原告苏耀华应就其违规行为造成的不利后果承担法律责任；4、《通告》属于劝谕性政府公文，而不属于责令关闭或拆除的行政处罚等法律文书。综上，请求驳回上诉。 二审法院判决：驳回上诉，维持原判。 【效力与冲突规避】 指导性案例 有效 参照适用
【审判文书内容】 (如使用请核对审判文书原件内容)
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