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【审判规则】 行政机关根据相对人的申请对住宅区业主的物业管理区域进行划定，其根据法律、行政法规的授权，依据地方性法规等规范性文件，将符合条件的非住宅业主和住宅业主划分为同一个物业管理区域。国务院授权地方制定物业管理区域划分的具体办法，地方根据授权，可以规定住宅区包括非住宅物业业主，分期建设的或者两个以上单位开发建设的住宅区，其配套设施设备系共用的，应当划分为一个物业管理区域。因此，行政机关在作出物业管理区域划分的具体行政行为时，根据本行政区域内的相关地方规定，将配套设施设备存在共有性的非住宅物业业主和住宅物业业主划分至同一物业管理区域的决定合法。 【关 键 词】 行政 规划 行政规划 物业管理区域划分 地方性法规 配套设施 共有 非住宅物业业主 住宅物业业主 【基本案情】 绿地公司（上海绿地新龙基置业有限公司）开发的世纪同乐小区竣工，其于2007年6月10日向原普陀房管局（原上海市普陀区房屋土地管理局，因机构调整，上海市普陀区住房保障和房屋管理局承继其职权）提出划定该小区区域的申请。同月28日，原普陀房管局出具划定物业区域通知，并向世纪同乐小区业主发布物业管理区域的公告。公告主要内容为：根据《物业管理条例》、《上海市住宅物业管理规定》、《关于实施上海市住宅物业管理规定>的若干意见》等有关法规、规章和规范性文件的规定，世纪同乐业主大会的物业管理区域包括非住宅业主同创大厦。原普陀房管局向长风街道办事处（上海市普陀区人民政府长风新村街道办事处）征求意见，长风街道办事处在绿地世纪城2#地块平面图上盖章，表示对该区域划定予以认可。经查明，绿地公司申请时提供的绿地世纪城2#地块平面位置图显示，该地块建设工程规划许可项目包括同创大厦与同乐住宅小区。同创大厦物业管理处出具的《关于世纪同乐小区住宅楼和绿地同创商办楼设施设备共同情况说明》载明，同创大厦（商办）、甲号住宅楼、乙号住宅楼等三幢楼共用位于同创大厦地下室内的水泵房。同创大厦地下汽车库位于同乐住宅小区的绿化带下，并且其车库的消防出口位于甲号住宅楼、乙号住宅楼对面。 侯方、吴甲、楼XX以原普陀房管局物业管理区域划分的决定违法为由，提起诉讼，请求判令撤销原普陀房管局物业管理区域的划定；判令普陀住房局（上海市普陀区住房保障和房屋管理局）重新予以划定。 【争议焦点】 国务院授权地方制定物业管理区域划分的具体办法，地方根据授权，规定住宅区包括非住宅物业业主，分期建设的或者两个以上单位开发建设的住宅区，其配套设施设备系共用的，应当划分为一个物业管理区域。行政机关据此在作出物业管理区域划分的具体行政行为时，将配套设施设备存在共有性的非住宅物业业主和住宅物业业主划分至同一物业管理区域的，是否合法。 【审判结果】 一审法院判决：驳回原告侯方、吴甲、楼XX的诉讼请求。 原告侯方、吴甲、楼XX不服一审判决，提出上诉称：小区平面图表明，被上诉人普陀住房局划定的区域系世纪同乐住宅小区项目用地，且规划图示和技术指标上均无同创大厦。同创大厦系非住宅业主，物业费用独立核算，与住宅区同乐小区分属于不同的物业管理处，已经形成事实上的两个物业管理区域。根据《中华人民共和国物权法》第七十三条、第七十四条等的规定，同乐住宅小区与同创大厦位于不同的建筑区划，二者不存在共有设施的共有使用权。原审第三人长风街道办事处在绿地世纪城2#地块平面图上盖章，此种形式不符合法定要求，不能代表其意见。被上诉人普陀住房局将非住宅业主和住宅业主划为同一物业管理区域，不便于住宅区的管理。一审认定事实不清、适用法律错误、程序不合法，据此，请求撤销一审判决并改判支持本方请求。 被上诉人普陀住房局辩称：同创大厦与同乐住宅小区同属于绿地世纪城2#地块建设工程规划许可项目，建成后，事实上对共有设施存在共用关系。法律法规和规范性文件并未禁止将住宅业主和非住宅业主划分至同一物业管理区域内，行政机关有权根据地方规定将住宅业主和非住宅业主划分至同一物业管理区域内。据此，请求驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人长风街道办事处同意被上诉人普陀住房局的意见，并且认为同创大厦与同乐住宅小区的物业为同一家公司。 二审法院判决：驳回上诉，维持原判。 【审判规则评析】 物业管理区域系根据物业建设用地规划许可证确定的红线图范围，结合物业的共用设施设备、社区建设等因素划定，系进行物业管理的基础。根据《物业管理条例》第五条的规定：“国务院建设行政主管部门负责全国物业管理活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”据此，地方物业管理活动的监督管理工作授权给县级以上地方人民政府房地产行政主管部门。根据《物业管理条例》第九条第二款的规定：“物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”据此，省、自治区、直辖市的人大及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府有权根据行政法规的规定，根据本行政区域的实际情况对物业管理区域的划分作具体规定的事项。《上海市住宅物业管理规定》系上海市人民代表大会常务委员会通过的，效力等级属于地方性法规，根据行政法规的规定，有权制定本行政区域内的物业管理区域划分的具体办法。因此，在法律、行政法规未规定非住宅业主和住宅业主不能划分为一个物业管理区域情况下，《上海市住宅物业管理规定》可以规定物业管理区域包括非住宅物业业主。又根据该规定的第五条：“新建住宅区，包括分期建设或者两个以上单位开发建设的住宅区，其设置的配套设施设备是共用的，应当划分为一个物业管理区域。但该住宅区内已分割成多个自然街坊或者封闭小区的，可以分别划分为独立的物业管理区域。”只要排除住宅区内形成了自然分割和封闭小区的情况，将配套设施设备存在共用关系的住宅业主和非住宅业主划分为一个物业管理区域系合法的。 房地产行政主管部门根据相对人的申请，依据地方关于物业管理区域划分的规定，将非住宅业主划入与住宅业主同一物业管理区域，住宅业主主张该物业管理区域划分违法。根据行政法规的规定，物业管理区域划分授权省一级地方制定，因此，房地产行政主管部门根据本行政区域内有权机关制定的关于物业管理区域划分的规定，作出将配套设施设备存在共有关系的非住宅物业业主和住宅物业业主划分至同一个物业管理区域的行政确认行政行为系合法的。 【适用法律】 国务院2007年《物业管理条例》第五条 国务院建设行政主管部门负责全国物业管理活动的监督管理工作。 县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。 第九条 一个物业管理区域成立一个业主大会。 物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 上海市人大常委会2004年《上海市住宅物业管理规定》第二条 本市行政区域内住宅物业管理、使用及其监督管理，适用本规定。 第五条 新建住宅区，包括分期建设或者两个以上单位开发建设的住宅区，其设置的配套设施设备是共用的，应当划分为一个物业管理区域。但该住宅区内已分割成多个自然街坊或者封闭小区的，可以分别划分为独立的物业管理区域。 建设单位在申请办理住宅建设工程规划许可证的同时，应当向区（县）房地产管理部门提出划分物业管理区域的要求。区（县）房地产管理部门应当按照本条第一款的规定划分物业管理区域，并在地籍图和房地产登记册上注记。 尚未划分或者需要调整物业管理区域的，区（县）房地产管理部门应当会同街道办事处（乡镇人民政府），按照本条第一款的规定，结合当地居（村）民委员会的布局划分物业管理区域，并在地籍图和房地产登记册上注记。 第四十八条 非住宅物业管理和未选聘物业管理企业提供物业服务的住宅物业的管理，参照本规定执行。 【法律文书】 行政起诉状 行政答辩状 行政上诉状 行政上诉答辩状 律师代理意见书 行政一审判决书 行政二审判决书 【效力与冲突规避】 参考性案例 有效 参考适用
侯方、吴甲、楼XX诉上海市普陀区住房保障和房屋管理局规划行政规划案
【案例信息】 【中 法 码】行政法·其他行政行为·行政规划 (A06041) 【案 号】 (2009)沪二中行终字第356号 【案 由】 规划/行政规划 【判决日期】 2010年01月11日 【权威公布】 被最高人民法院行政审判庭《中国行政审判指导案例》(第3卷)收录 【检 索 码】 F1225122++SHEZ++0410C 【审理法院】 上海市第二中级人民法院 【审级程序】 第二审程序 【审理法官】 周华 陈瑜庭 田华 【上 诉 人】 侯方 吴甲 楼XX（均为原审原告） 【被上诉人】 上海市普陀区住房保障和房屋管理局（原审被告） 【上诉人代理人】 卫新（上海市协力律师事务所）
【裁判文书原文】 (如使用请核对裁判文书原件内容) 《行政判决书》 上诉人（原审原告）：侯方。 上诉人（原审原告）：吴甲。 上诉人（原审原告）：楼XX。 三上诉人共同委托代理人：陆XX。 三上诉人共同委托代理人：卫新，上海市协力律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：上海市普陀区住房保障和房屋管理局。 法定代表人：王XX，上海市普陀区住房保障和房屋管理局局长。 委托代理人：方XX，上海市普陀区住房保障和房屋管理局工作人员。 委托代理人：施X，上海市普陀区住房保障和房屋管理局工作人员。 原审第三人：上海市普陀区人民政府长风新村街道办事处。 法定代表人：李XX，上海市普陀区人民政府长风新村街道办事处主任。 委托代理人：吴乙，上海市普陀区人民政府长风新村街道办事处工作人员。 上诉人侯方、吴甲、楼XX因物业管理区域划定一案，不服上海市普陀区人民法院(2009)普行初字第65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2009年11月30日公开开庭审理了本案。上诉人楼XX及侯方、吴甲、楼XX的共同委托代理人陆XX、卫新，被上诉人上海市普陀区住房保障和房屋管理局（以下简称普陀住房局）的委托代理人方XX、施X，原审第三人上海市普陀区人民政府长风新村街道办事处（以下简称长风街道办事处）的委托代理人吴乙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，2007年6月10日，上海绿地新龙基置业有限公司向原上海市普陀区房屋土地管理局（因机构调整，其职权由上海市普陀区住房保障和房屋管理局承继，以下简称原普陀房管局）提出申请，称由其公司开发建造的世纪同乐小区已于2003年12月竣工，申请原普陀房管局对该小区的区域划定给予确定。2007年6月28日，原普陀房管局向上海绿地新龙基置业有限公司出具了划定物业区域通知，并于同年9月4日发布了《关于划定上海市普陀区绿地世纪城二期——世纪同乐业主大会物业管理区域的公告》。公告主要内容为“根据《物业管理条例》、《上海市住宅物业管理规定》、《关于实施＜上海市住宅物业管理规定＞的若干意见》等有关法规、规章和规范性文件的规定，上海市普陀区绿地世纪城二期——世纪同乐业主大会的物业管理区域划定为：东曹杨路，西白玉路，南隆德路，北顺义路。门牌范围：曹杨路甲-乙号（单），顺义路甲-乙号（双）（含绿地同创大厦，以下简称同创大厦），顺义路X弄。”原审原告侯方、吴甲、楼XX不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销上述物业管理区域的划定，并要求普陀住房局重新予以划定。 原审法院认为，根据《物业管理条例》第五条、《上海市住宅物业管理规定》第五条第三款等规定，原普陀房管局作为房地产行政主管部门，负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作，具有划定物业管理区域的职权。关于执法程序方面，即建设单位提出申请以及征求街道办事处意见和听取业主意见的问题。根据《上海市住宅物业管理规定》第五条第二款的规定，建设单位在申请办理住宅建设工程规划许可证的同时，应当提出划分物业管理区域的要求。被诉行政行为并非在办理住宅建设工程许可证的同时作出。但根据《上海市住宅物业管理规定》第五条第三款的规定，原普陀房管局有权依职权划定物业管理区域。建设单位向原普陀房管局提出的申请，不影响原普陀房管局依职权作为的性质。至于征求街道办事处意见，相关法律法规或规范性文件未规定征求意见的法定形式。原普陀房管局向原审第三人征求意见时，原审第三人以在绿地世纪城2#地块平面图上盖章的方式表示予以认可，其方式虽不够严谨，但尚未构成程序违法。就本案而言，上海市普陀区绿地世纪城二期——世纪同乐业主大会是第一次划分物业管理区域，并非重新调整物业管理区域，原审原告认为应当听取业主意见的观点无法律依据。关于法律适用方面，即划分物业管理区域时涉及非住宅的能否适用《上海市住宅物业管理规定》的问题。《上海市住宅物业管理规定》第二条规定，本市行政区域内住宅物业管理、使用及其监督管理适用本规定。《上海市住宅物业管理规定》第四十八条规定，非住宅物业管理和未选聘物业管理企业提供物业服务的住宅物业的管理，参照本规定执行。因此，对《上海市住宅物业管理规定》第四十八条规定，应理解为非住宅物业管理、使用及监督管理适用《上海市住宅物业管理规定》。原审原告认为商务办公楼和住宅楼不能划定为同一物业管理区域的观点缺乏法律依据。关于事实认定方面，即同创大厦和世纪同乐住宅区的配套设施设备是否共用以及是否已形成封闭小区的问题。虽然同创大厦公寓式办公楼和世纪同乐住宅楼现分别由2个物业管理处管理，但从配套设施设备的设置来看，世纪同乐甲、乙号住宅楼和同创大厦的水泵均位于同一场所，水泵的分开使用不影响该设施设备的共用性质。从同创大厦地下车库延伸至小区绿化带下，其消防出口位于住宅楼间的布局，以及同创大厦和世纪同乐住宅楼之间无围墙分隔等客观情况，亦表明两者不符合《上海市住宅物业管理规定》第五条第一款“已分割成多个自然街坊或者封闭小区”的情形。因此，原普陀房管局作出被诉行政行为将两者划分为一个物业管理区域具有事实根据和法律依据。原审原告提出将世纪同乐住宅楼和同创大厦划分为2个分别独立的物业管理区域的要求，并不具备相应的法定条件。综上所述，原普陀房管局作出被诉行政行为，不违反法律法规的禁止性规定，且对原审原告的权益也未造成侵害。原审原告要求撤销被诉行政行为的诉讼主张，缺乏事实和法律依据。原审遂判决驳回侯方、吴甲、楼XX的诉讼请求。判决后，侯方、吴甲、楼XX不服，上诉于本院。 上诉人侯方、吴甲、楼XX上诉称：小区平面图表明，曹杨路、顺义路、白玉路、隆德路合围的长风街道X街坊X丘是世纪同乐住宅小区项目用地，规划图示和技术指标上均没有办公楼。同创大厦是商务办公楼，与住宅区分属不同的物业管理处管理，各自独立核算，事实上已经形成了两个物业管理区域。根据《中华人民共和国物权法》第73条、第74条等规定，同乐住宅小区和同创大厦分属不同建筑区划，其道路、绿地和其他共有设施的共有使用权必然是分开的。原审法院未查清该地块规划变更而引起共有权关系变化的事实。原审第三人在规划图纸上盖章不能代表其发表过意见。被上诉人将作为商务办公楼的同创大厦和同乐住宅小区划为同一物业管理区域，不利于住宅区的管理，属于认定事实不清、适用法律错误、程序不合法。故请求撤销原审判决，并改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人普陀房管局辩称，涉案物业管理区域的划分系首次，且该小区属于物业管理规定颁布前建造的小区，该物业管理区域的划定是适应物业管理的需要后补的。同创大厦与同乐住宅小区属同一建设项目的规划设计方案，在一个规划红线内，实际建成后有共用的设施。法律并未禁止住宅和非住宅划分在同一物业管理区域内。同创大厦虽经规划变更改变过房屋用途，但不影响其与同乐住宅小区仍同属一个整体规划用地范围的事实。该局作出的被诉行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，要求予以维持。 原审第三人长风街道办事处同意被上诉人的意见，并且认为管理同创大厦与同乐住宅小区的物业管理处均同属于上海科瑞物业管理发展有限公司。 本院经审理查明，上海绿地新龙基置业有限公司向原普陀房管局申请涉案小区的物业管理区域划定时提供的绿地世纪城2#地块平面位置图显示，同创大厦与同乐住宅小区在同一个建设工程规划许可项目的用地范围内，同属于绿地世纪城2#地块。同创大厦物业管理处出具的《关于世纪同乐小区住宅楼和绿地同创商办楼设施设备共同情况说明》载明，同创大厦（商办）、甲号住宅楼、乙号住宅楼等三幢楼的水泵房共用，位于同创大厦地下室内。同创大厦地下汽车库位于同乐住宅小区的绿化带下，同时车库的消防出口位于住宅甲号楼、乙号楼对面。原审法院认定的其他事实清楚，本院予以确认。 本院认为，根据《物业管理条例》第五条的规定，原普陀房管局具有对本行政区域内物业管理活动进行监督管理的职责。《物业管理条例》第九条规定，物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《上海市住宅物业管理规定》第五条规定，新建住宅区，包括分期建设或者两个以上单位开发建设的住宅区，其设置的配套设施设备是共用的，应当划分为一个物业管理区域。但该住宅区内已分割成多个自然街坊或者封闭小区的，可以分别划分为独立的物业管理区域。沪府发[2004]38号《关于实施＜上海市住宅物业管理规定＞的若干意见》第一条关于“物业管理区域的划分和调整”中规定，建设单位向区(县)房地产管理部门提出划分物业管理区域的要求时，应当提交建设项目规划设计方案。故物业管理区域的划定应当综合考虑规划设计和配套设施设备的共用情况等因素。本案中，同创大厦与同乐住宅小区在同一规划用地范围内，同属于绿地世纪城2#地块，其公建配套设施设备亦具有整体统一性。根据物业管理部门出具的情况说明，现同创大厦与同乐住宅小区甲号住宅楼、乙号住宅楼共用水泵房，位于同创大厦地下室，同创大厦地下汽车库位于同乐住宅小区的绿化带下，同时车库的消防出口亦位于同乐住宅小区内。故被上诉人认定同创大厦与同乐住宅小区在同一个规划设计中，其配套设施设备上存在共用性，有事实依据。 本案被诉物业管理区域的划定系绿地世纪城二期世纪同乐小区竣工之后的首次物业管理区域的划定。《物业管理条例》等行政法规对首次物业管理区域的划定是否应当征求街道办事处及业主的意见并无强制性规定。根据《上海市住宅物业管理规定》，街道办事处负责协调物业管理与社区建设之间的关系。本案中，在被上诉人作出本案所涉物业管理区域划分核定之前，长风街道办事处通过在规划图纸上盖章的形式对物业管理区域的划分表明了意见。上诉人认为被上诉人执法程序违法，本院不予采纳。 根据《上海市住宅物业管理规定》的规定，一个住宅区内可以有非住宅物业业主。上诉人认为商办楼与住宅楼不能同属于一个物业管理区域的主张，缺乏依据。上诉人如认为同创大厦与同乐住宅小区划定为一个物业管理区域不利于住宅小区的管理，可以通过相关物业管理措施予以治理解决。至于同创大厦规划变更房屋用途是否侵害住宅区业主的权益，不属本案审查范围。 综上，被上诉人结合规划及配套设施设备情况，核定将同创大厦与同乐住宅小区划定为一个物业管理区域，并无不当。上诉人要求撤销被诉行政行为缺乏事实证据及法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费人民币50元，由上诉人侯方、吴甲、楼XX负担。 本判决为终审判决。
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