最高法院判例：行政机关一方提出的和解方案不具有可诉性

行政机关一方提出的和解方案不具有可诉性

 

【裁判要旨】《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政机关在行政管理活动中单方提出的协调和解方案，在双方达成一致的和解协议之前，不具有强制执行的效力，对当事人的权利义务不产生实际影响，属于上述司法解释规定的不可诉的行为。

 

【案号】（2016）最高法行申326号行政裁定

 

【案由】杨秀娟诉吉林省桦甸市人民政府（以下简称桦甸市政府）房屋征收补偿意见一案

 

【案件基本事实】杨秀娟的涉诉房屋位于桦甸市明华街清明委，房屋产权证登记的房屋用途为住宅，房屋面积182平方米。另有临时建筑26.4平方米，无证房屋10平方米。2012年1月20日桦甸市政府为实施棚户区（危旧房）改造建设工程，作出房屋征收决定，杨秀娟的上述房屋在征收范围内。2012年6月28日，桦甸市政府作出桦政房征补【2012】101号《桦甸市人民政府关于对杨秀娟房屋征收补偿决定》（以下简称101号补偿决定），给予杨秀娟货币补偿558795元，并明确告知申请行政复议、提起行政诉讼的法定权利和期限。杨秀娟在法定期限内既未申请行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼，又不履行101号补偿决定确定的搬迁义务，桦甸市政府申请人民法院强制执行。2013年2月28日，桦甸市人民法院作出（2012）桦行审执字第128号行政裁定，准予强制执行。在依法强制执行前，征收工作人员多次与杨秀娟协商。为实现和谐征收，2014年8月29日桦甸市政府向杨秀娟发出《关于对杨秀娟房屋征收补偿决定的补充意见》（以下简称《补充意见》），主要内容为：考虑被征收人实际利益，给予杨秀娟选择产权调换、货币补偿的选择权。如选择产权调换，给予增加20%的面积奖励；如选择货币补偿，根据实际经营性质按住宅兼营业享受房屋评估总价20%停产停业损失奖励，合计补偿725115元。杨秀娟未接受《补充意见》确定的两种方案。2014年9月26日，依照101号补偿决定及人民法院准予强制执行裁定，杨秀娟的房屋被依法强制拆除。杨秀娟拒绝领取补偿款，101号补偿决定项下的款额被依法提存。2014年10月17日，杨秀娟提出复议申请，吉林市人民政府于2014年12月5日作出吉市政复决（2014）60号行政复议决定，维持《补充意见》。杨秀娟不服向吉林市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认《补充意见》违法。

 

吉林市中级人民法院（2015）吉中行初字第15号行政裁定认为，桦甸市政府作出的《补充意见》，是强制执行前承诺的协商和解意见，希望以提供更加有利的补偿条件的方式，促使杨秀娟自行搬迁，不具有强制效力，不属于可诉行政行为。杨秀娟的诉讼请求不符合行政诉讼案件的立案条件，不应立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项规定，裁定驳回杨秀娟的起诉。杨秀娟不服上诉。

 

吉林省高级人民法院(2015)吉行终字第25号行政裁定认为，桦甸市政府作出101号补偿决定送达后，杨秀娟在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，该补偿决定已发生法律效力。《补充意见》是在桦甸市人民法院作出准予强制执行裁定后，于强制执行前作出的，目的在于解决纠纷，实现和谐拆迁。《补充意见》提高了补偿标准，给予杨秀娟可供选择的安置补偿方式，并未减损杨秀娟利益，不违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的保障被征收房屋所有权人合法权益的规定，不具有可诉性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

 

杨秀娟申请再审称：1、一、二审裁定认定《补充意见》属于协商意见，主要证据不足。杨秀娟享有的产权调换是法定权利，101号补偿决定并未载明，《补充意见》改变101号补偿决定，具有约束力和强制执行力，属于可诉的行政行为。2、吉林市人民政府受理复议申请，认为《补充意见》是对当事人权利义务产生实际影响的行政行为，一、二审裁定将《补充意见》排除于司法审查范围，没有法律根据。3、《补充意见》违反法定程序，未听取杨秀娟的陈述和申辩，未告知听证的权利，未告知诉权和起诉期限，损害了杨秀娟的合法权益。请求撤销一、二审裁定。

 

桦甸市政府答辩称：1、《补充意见》是强制执行前的协商和解意见，目的在于希望提供更加有利的补偿条件，促使杨秀娟自行搬迁，不具有强制力，不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。2、《补充意见》没有减损杨秀娟的权利，本案强制执行的依据是101号补偿决定，不是《补充意见》。请求驳回杨秀娟的再审申请。

 

本院经审查认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政机关在行政管理活动中单方提出的协调和解方案，在双方达成一致的和解协议之前，不具有强制执行的效力，对当事人的权利义务不产生实际影响，属于上述司法解释规定的不可诉的行为。本案中，《补充意见》是桦甸市人民法院作出准予强制执行裁定后、强制执行前，桦甸市政府希望通过提高补偿标准，促成双方达成和解，由杨秀娟自行搬迁、实现和谐征收、避免强制搬迁而提出的和解方案，并非单方作出的征收补偿决定，更不是对101号补偿决定的变更。因杨秀娟拒绝接受《补充意见》提出的和解方案，双方未达成和解协议，《补充意见》未发生法律效力，不具有强制执行力，对杨秀娟的权利义务没有产生实际影响，属于不可诉的行政行为。本案对杨秀娟权利义务产生实际影响的是101号补偿决定以及桦甸市人民法院作出的准予强制执行裁定，《补充意见》并非强制执行的根据。因此，《补充意见》不属于行政诉讼受案范围，一、二审裁定驳回杨秀娟的起诉并无不当。杨秀娟主张《补充意见》是对101号补偿决定的变更，属于可诉的行政行为，不符合《补充意见》产生的背景条件，缺乏充分证据予以支持，其该项申请再审的理由不能成立。吉林市人民政府受理杨秀娟对《补充意见》提出的复议申请，并作出维持复议决定，不能作为人民法院受理杨秀娟对《补充意见》起诉的依据。人民法院是否受理当事人的起诉，应当依据行政诉讼法以及其他相关法律、法规、司法解释的规定，依法独立作出司法判断，行政复议决定对人民法院的司法判断不具有法律上的拘束力。因此，杨秀娟以吉林市人民政府受理其对《补充意见》的行政复议申请，主张一、二审裁定驳回起诉没有法律根据，理由不能成立。至于杨秀娟提出的《补充意见》是否减损杨秀娟的权利义务问题，本院认为，如前所述，《补充意见》在法律上属于行政机关在协调和解过程中单方提出的协调方案，并非行政补偿决定，不具有法律效力。所以，不存在《补充意见》是否减损杨秀娟权利义务的前提条件。二审裁定以《补充意见》提高了补偿标准，给予杨秀娟可供选择的安置补偿方式，并未减损杨秀娟利益，不违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定为由，认定《补充意见》不具有可诉性，理由不当，依法应予纠正。但该项理由不当问题，并不影响一、二审裁定结果的合法性。因此，对杨秀娟此项申请再审理由，亦不予支持。

 

综上，杨秀娟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回杨秀娟的再审申请。