集体土地征收中常见问题

　　当城区土地不满城市发展需要时，就开始向郊区扩张，不断地通过集体土地征收方式蚕食集体土地。大家对征收某些做法存有不同的理解，为此，谈谈我个人的看法。

　　一、土地所有权以登记为准，征地批文并不立即导致所有权人变更

　　集体土地征收过程中，征地申请人(市、县人民政府)取得省政府或国务院做出的集体土地征收批准文件，并不能直接导致集体土地直接变为国有土地。

　　首先，取得批文后，县级以上地方人民政府需要继续履行公告、安置补偿、注销登记及换发国有土地所有权证。即为《土地管理法》(2004年主席令第28号)第四十六条所规定的流程，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。

　　其次，我国土地所有权实行登记准则制度。《土地管理法》(2004年主席令第28号)第十一条和《物权法》第十六条、第十七条规定，土地登记卡和土地证书等不动产权属证书、登记簿是确认土地不动产物权的法律凭证，是物权归属和内容的根据。不动产物权变更，也是以登记为准，对此，《土地管理法》第十二条明确指出，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。《物权法》第九条亦做出相似规定。可见，无论是土地所有权设立，还是土地使用权变更都应进行登记，最终以权属证书载明内容为准。

　　综上，只有当县级以上地方人民政府在取得征地批文并完成全部后续工作，经变更登记后，集体土地才会变成国有土地。

　　二、宅基地应以市价直补给房屋所有权人

　　常有人说“拆迁拆迁，一步登天”，而集体土地上被征收拆迁人却是另外一种截然相反的命运。房屋被拆除后，房主置换所得房屋不但比被拆的住宅面积小，而且许多人还要自掏腰包补钱给开发商或政府。用他们的话来说，“天是没上成，地也没了，回头直接下了地狱”。为什么征地拆迁不仅没有提高或改善他们的生活，反而增加了他们的负担，降低了生活水平?

　　其实，我们通过比较被拆房屋和安置房(包括以安置补偿金自购的商品房)的价格构成，就不难发现其中猫腻。评估机构通常采取重置法或成本法对农村住宅进行评估作价，所得评估价只是房屋重置成本价，只体现了房屋建筑成本，并不包含宅基地(含院落，下同)的土地价值。而安置房或商品房价格中却增加了“楼面价”——土地成本。如，某地商品房市价为3000元/平方米，而被征房屋的“官方评估价”为800元/平方米，这2200元/平方米的差价中就包含了应付未付给被征收人的楼面价。地王频出的楼市里，楼面价又占据了商品房单价的三到四成，甚至更高的比例。在这楼面价一无一有之间，房主倒找差价给开发商或政府也就不足为怪。

　　由此也引出颇具争议的问题需要大家来加以探讨，就是集体土地征收中，宅基地按什么标准评估作价?所得价款补偿给村民集体还是房屋所有权人?

　　虽然，我国土地所有权制度是土地属于国家所有和集体所有二元所有制结构，农村宅基地依法属于村民集体所有，但它与其他用途的土地有所区别。宅基地为了解决村民最基本的生存所需所提供最基本的生活资料，对村民这一具有特定身份的群体而言，它本身包含了福利性。“经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准”，无偿划拨给村民用于建设住宅，村民享有永久使用权，任何单位、组织或个人都无权肆意剥夺。而这项权利一旦遇上征地拆迁就立马形同虚设。

　　近年来，因拆迁引发的恶性事件或群体事件，以发生在集体土地上的居多。其中，深层的原因在于被征收人的合法权益受到了严重侵害。在实践中，宅基地要么被无偿收回，要么只对“合法确认”面积给予补偿，要么按远低于市价的标准给予补偿。更有甚者，宅基地多年前早已经被征为国有土地，现在拆迁时仍按集体土地规定和标准拆迁。如，根据《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》第二条第二款规定，撤组剩余国有土地上原建于集体土地上房屋被拆迁的，以及撤组后原宅基地上依法翻建或改造的房屋被拆迁的，不论被拆迁人是否领取国有土地使用证和房屋产权证，都按照集体土地房屋拆迁规定实施。被拆的无论是单门独院楼房，还是普通平房，被征收人要想保持原有的居住条件，都必须付出十几万、几十万甚至数百万不等的巨额差价。这对于靠地吃饭的农民来说是个天文数字，无力承担。

　　尽管，《土地管理法》(2004年主席令第28号)第四十七条规定了，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。可宅基地按照何种标准补偿还没有与之配套的法律法规。为了规范拆迁行为，保障被拆迁农民的合法权益，消除社会矛盾，2010年6月，国土资源部下发了《关于进一步做好征地管理工作的通知国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，明确提出“拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋,还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿,宅基地征收按当地规定的征地标准补偿。……被拆迁农户所得的拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和,应能保障其选购合理居住水平的房屋”。即宅基地上房屋拆迁补偿时，房、地兼顾，所得补偿能保证不降低居住水平。

　　宅基地附随了特定的身份属性，因此决定了宅基地补偿款只能给宅基地使用权人，用以冲抵安置房或商品房中的楼面价成本。

　　所以，本人认为为了能将保障民生落到实处，应当根据公平、等价有偿原则，参照宅基地被占用前的一年中该市、县土地公开出让平均价格，并结合地段、市政配套等进行评估作价，将该笔补偿款直接补给房屋所有权人。这对于开发商和政府来讲也不吃亏，因为，世人皆知值钱的是宅基地，不是上面的房子，他们要的也正是地而不是房。

　　三、查处、认定集体土地上违法建筑时，应当本着尊重历史，实事求是的原则，严禁以“查处违建”之名，行“征地拆迁”之实

　　集体土地上的违法建筑是指未经规划、土地、建设主管部门批准，未领取(临时)建设工程规划许可证、施工许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。

　　根据《土地管理法》第六十二条、《城乡规划法》第四十一条和《建筑法》第二条等相关规定，农村建房流程大致分为这几个步骤：1、先由村民向村委会提出建房申请，填写宅基地使用申请表;2、对符合建房条件和用地指标的村民，村委会确认后，根据乡村规划条件指定地点;3、报乡、镇人民政府审核;4、报县级人民政府批准;、5、土地管部门派员现场核实，确定建房用地四至;6、领取构成施工许可证;7、竣工后，经主管部门验收，符合原审批要求的，发给宅基地使用证、房屋所有权证。如果建房用地涉及农用地，还应经市、县人民政府办理农用地转用审批手续。

　　由于当初相应法律法规不健全，或农村建房手续不规范，抑或为了省钱，房屋建成前后，村民就没有申办过建房手续，或没有领取房产证或土地证。如今这些房屋面临拆迁了，而拆迁项目却没能取得拆迁许可手续，无法实施拆迁裁决和强制拆迁工作。于是地方政府想出了“拆违”，借此拆除民宅。因为，这种做法于法无据，加之缺乏监管，致使各种乱象丛生。

　　(一)执法主体混乱。因各地主导拆迁工作的行政部门不同，就出现了不同的拆违主体。如果建设局是拆迁主管机关，该局就牵头实施查处、拆除“违建”。同样，如果是规划局、土地局、城管局作为拆迁主管机关，就由相应的各局分别担任拆违主体。

　　(二)执法依据不规范。《行政处罚法》第3条行政机关应当依照法律、法规或规章实施行政处罚。实践中，“执法部门”把规范性文件当作执法依据，如广西桂林市秀峰区建设局和市容管理局在联合执法中，直接根据红头文件——《桂林市人民政府关于拆除违法建筑的通告》来拆违;要么，用现行的法律法规处罚法律法规生效前建成的房屋。

　　(三)不顾执法程序，随意剥夺村民权利。行政行为合法性要求该行为同时符合实体法和程序法规定。《行政处罚法》第31条和第42条规定，行政机关在做出行政处罚决定前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由和依据及听证权利。但执法机关只是简单责令“被处罚人”限期自行拆除，逾期不拆的，组织强制拆除，村民戏称处罚通知书是恐吓信。

　　(四)滥用职权，对建成多年的房屋进行查处。《行政处罚法》第29条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。事实上，许多“违建” 已经建成多年，短则两、三年，长则三、五十年。

　　相关职能部门为了完成拆迁任务，置客观事实、法律法规于不顾，一拆了之，对于不配合拆迁的，不予补偿或少给补偿。由于补偿不到位，被拆迁人无法获得安置，必将会流离失所，所有的矛盾被推向了社会。显然，假借拆违实施拆迁的做法过于简单粗暴。

　　我们认为行政机关应当遵循“尊重历史，实事求是”的原则，妥善处理历史遗留问题。对于“违法建筑”应根据不同成因，区别对待处理。

　　对为了获取拆迁补偿费用，在征地拆迁通告公示后违法抢建的房屋，应当由执法部门从严查处，坚决一律拆除，且不予补偿。

　　对征地拆迁通告公示前建成的，或正在建设的，应视具体情况而定。在此，首先应当确立一个观念——“无证房不等于就是违建房” 。有的房屋规划、施工等手续齐全，只是建成后没有申办房产证和土地证而已，此类房屋应当按合法财产予以补偿;有的是由于历史原因造成的手续不全，对此《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(国办发明电〔2003〕42号)称，要本着实事求是的原则,采取积极有效的措施,切实解决遗留问题。

　　同时，即使需要对未登记房屋合法性进行查处、认定，也应严格遵守《行政处罚法》第二十九条规定的查处时限，即违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。对于超出法定查处期限的房屋应当依法给予补偿。这样，一则可以加强规范行政机关执法行为，避免由于行政机关对于违法行为不及时查处，等违法建筑完工后再行拆除，造成大量资源浪费;二则让公众觉得政府行政效能低下，损害政府形象。三则减少因纳入拆迁范围后，才告知被征收人其房屋属于不法权益不予补偿，而被征收人认为征收部门假借搬迁侵占其合法权益，由此造成的情绪上甚至行为上对抗。