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欧盟安全治理的机制、政策与挑战 朱旭 摘要:尽管欧洲一体化已经取得一系列重要进展,但欧盟在安全治理领域依然面临诸多挑战和制 约。欧盟安全治理的发展有赖于其治理机制的建立和有效运行。欧盟在超国家层面建立了较为严密的 安全治理决策机制和执行机制,也制定了包括预防政策、保障政策、护持政策和强制政策在内的一整套 政策。欧盟的这四类安全治理政策相互依赖,推动着欧盟一体化不断深化和发展。 关键词:欧盟安全治理;决策机制;执行机制;安全治理政策 欧盟不仅是维护欧洲经济秩序的经济行为体,也发展成为安全治理行为体,成为当代全球问 题治理的一支重要力量。但是,近年来欧洲面临着重重困难,债务危机刚刚有所缓解,乌克兰危机 又风起云涌,叙利亚冲突也给欧洲制造了诸多麻烦,大规模的难民危机、系列恐怖袭击以及英国脱 欧等给欧盟带来的负面冲击仍在继续。当下欧洲所面临的这些严峻挑战,在很大程度上制约着欧 洲一体化的进程,也迫切要求欧盟进一步加强有效的安全治理。 一、欧盟安全治理的机制 欧盟安全治理的演进和发展以其治理机制为基础。作为一个复杂多层的政治构架,欧盟在不 同层面有着不同的治理机制安排,形成超国家、国家和次国家机构共同组成的安全治理决策机制 和执行机制。 (一)欧盟安全治理的决策机制 欧盟安全治理决策在超体系、体系和次体系三个层次上进行,并且其决策权在不同层级之间 共享。1这在欧盟共同外交与安全政策及其刑事领域的警务与司法合作上体现得尤为明显。 理决策在超体系、体系和次体系三个层次上进行。超体系层级(super-systemic level)的决策是通过 改变欧盟的法律程序、平衡欧盟各机构之间的权力或调整各机构的权限来塑造欧盟,它是决定欧 洲一体化方向最高层级的决策。超体系层次的决策为欧盟安全治理提供了元治理规则,强调的是 欧盟安全治理如何发生变化。但这些决策只是一些基本的原则,仍需欧盟各机构进一步立法将其 具体化,使之成为欧盟的法律和政策。因此,体系层次的决策就显得非常重要。体系层级(system- ic level)的决策即欧盟立法或政策的设定,其政策设定是由欧盟各机构相互合作共同作出决定,具 有机制间的特点。体系层级的立法决策包括四种程序,即咨询程序、合作程序、共同决策程序和同 意程序。1次体系层级(sub-systemic level)的决策是指包括欧盟理事会各种工作组在内的主要行 为体基于技术理性和行政理性作出决策,提供可供选择的政策。由于成员国内部存在多种多样的 机构、组织、党派和利益集团,并且各自拥有自己的利益和意见,它们通过政府、议会、法院、政党、 公众舆论等渠道对欧盟的政策制定过程发挥影响作用。2各成员国、利益集团和私人角色都在这 一层级上进行游说活动,试图影响体系层级的决策,进而影响欧盟的政策选择。 2. 共同外交与安全政策的决策机制 对于欧盟第二支柱的共同外交与安全政策来说,欧洲理事会和欧盟理事会这些政府间主义的 机构支配着其决策过程,而欧盟委员会和欧洲议会这两个超国家机构仅发挥着次要作用,欧洲法 院则完全不能对共同外交与安全政策行使司法管辖权。3具体而言,共同外交与安全政策的决策 机制是在欧盟理事会提案和决策的基础上,由成员国领导人和欧盟委员会主席组成的欧洲理事会 制定包括防务内容在内的共同外交与安全政策的原则和基本指导方针;当各成员国在某个领域有 共同的重大利益时,欧洲理事会制定适用于该领域的共同战略,确定欧盟在该领域的目标、期限和 可供欧盟各成员国使用的手段。在共同外交与安全政策机制中,欧洲理事会既是立法机构又是执 行机构,是推动共同外交与安全政策发展的动力。总务及对外关系理事会是主要的决策执行机 构。在整个决策过程中,欧盟委员会和欧洲议会的权力极为有限。欧盟委员会只有被动建议权, 欧洲议会主要是通过立法程序影响欧盟理事会和委员会的决策,通过自身外交活动来展示欧洲议 会的外交风格。4 3. 刑事领域的警务与司法合作的决策机制 “刑事领域的警务与司法合作”是欧盟的第三支柱,它涉及共同合作打击刑事犯罪。当前欧盟 司法与内务合作的决策机制实际上是一种以政府间模式为主、超国家模式为辅的混合机制。5在 第三支柱下,欧盟委员会和欧盟成员国分享提案权。欧盟委员会的职责是评估条约实施情况,就 刑事司法合作与警务合作、预防和打击恐怖主义等相关问题提出动议,而欧盟理事会负责专门机 构的设立,并为成员国间的行政合作提供平台。在整个决策程序中,虽然欧洲议会享有通过共同 决策程序参与所有“自由、安全和正义的区域”内决策活动的权力,但它只有非强制性的建议权和 监督权。欧盟司法与内务政策的核心制定者是部长理事会,但是欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法 院也拥有越来越重要的地位,在复杂的决策机制之外,欧盟以欧盟委员会为中心建立起了一套涵 盖预防、监督执行、违规处罚等环节的法律政策执行和监督机制,确保了欧盟司法与内务政策被制 定出来之后能顺利施行并收到预期效果。 (二)欧盟安全治理的执行机制 欧盟在超国家层面建立了一套较为严密的政策执行机制,执行机构各司其职,相互牵制,形成 了一种良好的监督格局。欧盟安全治理的运作与欧盟政策目标的实现都以欧盟的法律法规为基 础。欧盟法律将共同体成员国的政治意愿法律化,为成员国之间的争端解决提供了法律途经,而 且,欧盟已经形成了系统化的预警程序,在各大决策机构中均设有评估与总结机构,定期对欧盟安 全政策与行动做出评估。 1. 超国家的立法与实施 在对外关系中,欧盟并不只是以一种共同的政治立场出现,更多时候以法律形式出现。而欧 盟“基本法”“派生法”和“判例法”的生成与发展,欧盟法律秩序三大支柱的形成以及欧洲法院所享 有的独立性及其职能发挥,都构成欧盟有效推行其安全治理的重要举措。欧盟的主要法律为欧盟 的权力打下了基础,实际上,这些条约一直塑造着欧盟在安全领域内的治理能力。 与其他许多政策领域不同,安全政策尚未完全一体化融入欧盟的超国家共同体支柱中。在一 些条约变化之后,欧盟安全政策的法律基础依然很复杂。除了应用超国家治理模式,欧盟安全政 策制定在传统上还依赖于政府间方法。在欧盟第一支柱的各政策领域中,其立法决策程序是“超 国家”性的,而另外两个支柱的决策方式是“政府间合作”的性质。甚至在《里斯本条约》改革之后, 欧盟内部安全和外部安全依然在欧洲条约上有着不同的法律基础。立法是欧盟安全治理的重要 环节,但是,如果制定的法律法规得不到遵守和执行,欧盟安全治理就无法进行。欧盟安全治理的 另一个重要环节就是执行,欧洲警察学院设有诸多总司来负责实施欧盟的具体政策。 2. 多层次的执行与监督 为协助欧盟委员会执行欧共体的法律法规并监督其执行权力,欧盟部长理事会对各立法决策 的执行设立了一系列的“执行委员会”,包括咨询委员会、管理委员会、规制委员会和规制监督委员 会,其任务是对欧盟委员会所提交的执行措施草案发表意见。欧盟委员会采取执行措施前都需要 将采取的措施提交给执行委员会,根据其意见决定是否采取有关执行措施。同时,欧盟各成员国 可通过执行委员会程序来监督和控制其转交给欧盟委员会的执行权,防止欧盟委员会滥用权力。 欧盟在超国家层面建立了一套严密的政策执行机制:一是加强与成员国合作,提高其履约能力,预 防违规行为发生;二是对成员国施加压力,督促其遵守欧盟法律,执行欧盟决定;三是对拒不遵守 或执行的成员国进行制裁。欧盟委员会和欧洲法院在组织和实施欧盟政策的执行和监督过程中 扮演着重要角色。欧盟通过执行机制一方面采取预防措施,另一方面也加强对成员国的监督。 欧盟机构各司其职,相互牵制,形成了一种良好的监督格局,欧洲警察学院是欧盟的执行机 构,负责欧盟整体利益和发展。欧洲警察学院在审计院的监督下执行预算,以确保良好的财务管 理。欧洲法院和欧洲审计院是除议会之外欧盟法律监督的重要机关。政治和安全委员会在欧盟 理事会的监督下,确定欧盟对危机应该采取的反应,并且监督着共同外交与安全政策所涵盖地区 的国际形势以及所达成政策的执行情况。欧洲议会可以利用其对欧共体预算的审议权对共同外 交与安全政策进行间接的监督和影响。1 3. 系统化的预警和评估 在欧盟的安全治理机制中,预警程序是安全治理行动的重要一环。在欧洲理事会下的总务理 事会中,欧盟设立了“政策与计划早期预警机构”,专门负责对欧洲和国际安全形势进行分析并提 出预警报告,不但如此,欧盟还在共同外交与安全政策的高级代表一职下设立了“情势中心”,负责 收集、协调和传达与危机相关的信息。 除预警之外,欧盟在各大决策结构中均设有评估与总结机构,定期对欧盟安全政策与行动做 评估报告,如安全研究院和欧洲世界教会发展组织。这些机构通过独立研究定期发布有关欧盟安 全的评估报告,为欧盟发展提供重要借鉴。1欧盟还设有与北约的联系机构以及与非欧盟国家进 行信息、政策互动的特殊安排机构,负责与北约和欧洲非欧盟国家的互动。21999 年《阿姆斯特丹 条约》将有关人口自由流动、民事司法合作等民事方面的内容归为欧盟第一支柱管辖,以实现其 “共同体化”,而第三支柱只涉及刑事领域的政府间合作。3《阿姆斯特丹条约》规定,在理事会总秘 书处设立“政策计划和预警小组”,以便跟踪和分析与共同外交和安全政策有关的地区发展情况, 及时提供相关事件与形势的评估和预警报告。 二、欧盟安全治理的政策 在建立较为严密的安全治理机制的基础上,欧盟也制定了包括预防政策、保障政策、护持政策 和强制政策在内的一整套政策。欧盟的这四类安全治理政策相互依赖,推动着欧盟一体化不断深 化和发展。 (一)预防政策 预防政策是通过建设或维护国内、区域或国际性的制度来预防冲突的发生,其目的在于阻止 冲突的发生或扩散,以最终解决暴力冲突的根源问题,如经济不平等和民主赤字。预防政策的手 段多种多样,既有金融和技术援助,也有经贸合作与政治支持。冷战后,以地区冲突、恐怖袭击和 大规模杀伤性武器为代表的新威胁开始出现。为保护自身、防止政策和行动产生不可预知的结 果,欧盟将注意力从纯经济议程转向集体安全议程,以便有效控制国家边界、发现恐怖袭击、应对 环境与健康威胁,这使得冲突预防成为当今欧盟安全治理的重要方面。欧盟安全角色的转变不但 反映了欧盟内部安全向其邻国的输出4,也预示着欧盟新安全战略思想的出现。5 欧盟冲突预防政策主要集中于三个领域:区域一体化政策、发展与合作政策以及其他具体的 政策。区域一体化政策对于潜在不稳定地区的冲突预防来说尤其重要6,它涉及欧盟的扩大战略、 睦邻政策(ENP)以及支持区域一体化的努力,能够促使欧盟在世界诸多地区致力于稳定和民主地 区的建设7;欧盟发展与合作政策使得发展和安全紧密相连,被理事会认为是“为共同体从根本上 解决冲突提供了最强大的手段”8,除了把冲突预防与解决作为欧盟发展与合作政策的重要组成部 分以外,欧盟也把控制移民、难民和人口贩卖等要素引入其中;其他具体的政策包括人道主义紧急 援助和危机管理等,主要处理在区域一体化政策和发展与合作政策上存在的诸多交叉性问题,如 毒品、轻武器、自然资源与环境破坏、人口流动和贩卖人口等。 自 20 世纪 90 年代起,欧盟开始发展冲突预防政策。1996 年,欧委会为冲突预防引入了发展政 策结构性稳定的概念。12000 年,在费拉欧盟理事会上,欧盟进一步采取了冲突预防措施。2003 年,《欧盟安全战略》报告生效,欧盟强调通过早期预防行动化解潜在危机,号召采用民事和军事手 段,运用一体化方法应对冲突预防和危机管理以及其他安全威胁。2冲突预防政策在欧盟共同外 交与安全政策中占据重要地位。欧盟将冲突预防限定在具体的规范框架内3,通过大量的援助、贸 易和民主化等项目扩张其价值观,把经济制裁、法治或政策执行及其他的危机管理手段作为补充, 通过冷战后扩大战略进一步增强了冲突预防。受益地区和国家主要集中于地中海和中东欧国家。 欧盟在冲突预防领域最常用的方法是用经济和政治手段来“预防”冲突,而非“管理”冲突。在 其邻近地区(尤其是巴尔干地区)的冲突预防中,欧盟承担了大量维和任务,有时甚至是强制执行 和平行动,如 2001 年的马其顿行动和 2003 年的刚果民主共和国行动。欧盟也在冲突形势下承担 各种调停任务,有时会采取独立行动,如欧盟在以色列和巴勒斯坦谈判与协商中提供了“第三方机 制”。在某些情况下,成员国代表欧盟在危机管理过程中单独行动,如针对伊朗的 EU-3 行动,以及 共同外交与安全政策高级代表哈维尔·索拉纳针对 2001 年马其顿和 2004 年乌克兰所进行的调停 努力。欧盟也经常与联合国、欧安组织或北约一起解决潜在的或现实的冲突问题。一些欧盟任务 也增强了预防政策的范围,如“欧盟为刚果提供安全建议和援助的特派团”(EUSEC RD Congo)任 务为刚果当局安全提供了指导和协助,同时确保了政策与法治的兼容。42008 年 4 月,为解决科索 沃复杂的局面,欧盟委员会建立了科索沃“欧盟规划小组”(EUPT),讨论欧盟危机管理运作的可能 性,并为科索沃提供了诸多法治方面的帮助。5欧盟也在前马其顿南斯拉夫共和国成立了“欧盟警 察咨询小组”(EUPAT),支持其发展一个基于欧洲标准的警察服务体系。 (二)保障政策 保障政策与冲突后的重建和信心建设措施有关,主要包括警务与边境任务、冲突后监管任务、 经济重建援助、对重建民事和政治机构的技术或法律支持。欧盟保障政策针对的是共同安全与防 务政策中民事任务的指导,主要是在冲突后环境下训练警察或法律人才。从本质上而言,欧盟保 障政策是一种应用于民事机构建设的非强制性政策。保障政策一般解决从民事冲突恢复过来的 地区需求,主要政策目的是提供足够的人道主义援助,以改善遭受战争破坏的民众的生活,以及促 进自治和法治转型。欧盟认为,要防止地区冲突蔓延到欧盟及其邻近地区,必须恢复西巴尔干地 区的和平与稳定。因此,欧盟通过扩大战略把这些国家纳入其羽翼之下,推出了《东南欧稳定公 约》和“稳定与联系进程”。 欧盟通过核心规范和价值观的外化来实现周边地区的和平稳定。1999 年 3 月,针对科索沃危 机,欧盟委员会声称“欧洲不能忍受在欧洲中部的人道主义灾难,欧盟成员国在制止暴力上负有道 德义务。我们有责任确保该地区的和平与稳定,这也是保证欧洲基本价值观的一种方式”1。在应 对巴尔干种族冲突的过程中,欧盟各成员国达成一致意见,即无论民事还是军事目标,都要优先采 取联合行动。同年 6 月,欧盟倡议建立了《东南欧稳定公约》(SP SEE),旨在努力促进东南欧国家 的经济繁荣,促进其和平、民主及保护人权。虽然《东南欧稳定公约》最开始作为一个募集重建资 金的平台,但它随后演化成一个以区域行为体和国际行为体为特点的解决共同问题的论坛。2该 公约是一个多边行为体参与的制度安排,彰显了东南欧国家加强区域合作、实现睦邻友好关系的 努力。在《东南欧稳定公约》的保护下“,重建、发展和稳定共同体援助”(CARDS)项目得以创建,通 过有效保护和实施知识产权达到世贸组织的要求,支持西巴尔干国家的经济发展。 欧盟不仅在欧安会和联合国和平建设上做出了贡献,从 2000 年开始,它也极大地扩展了和平 建设活动的范围,特别是对阿富汗和伊拉克的财政承担,以及在全球各地实施共同安全与防务政 策的民事任务,包括在西巴尔干地区执行的具体项目。这些努力反映了《欧盟安全战略》所强调的 “为冲突后形势下或和平建设过程中的国家提供援助”。2000 年,欧盟引入的西巴尔干半岛“稳定 与联系进程”,主要目标是与区域内国家构建《稳定与联系协定》(SAA),旨在与西巴尔干国家建立 一种协议关系来帮助和恢复该地区的稳定和经济发展。自“稳定与联系进程”启动以来,西巴尔干 国家在加入欧盟的道路上跋涉多年,但仅有克罗地亚一国完成入盟。随着 2008 年科索沃单方面宣 布独立,欧盟加大了推动塞尔维亚和科索沃谈判的决心和力度。欧盟于 2013 年 10 月开启了与科 索沃的《稳定与联系协定》谈判,谈判于 2014 年 5 月结束。 欧盟在保障政策领域实施了几次行动。如“波黑欧盟警察任务”(EUPM-Bosnia),通过监控、 指导和检查活动,寻求在波黑掌管之下建立其可持续的政策安排;3马其顿“‘比邻星’欧盟警察任 务”(EUPOL PROXIMA),欧盟警察专家对马其顿国家的警察进行监督和指导,以帮助打击有组织 犯罪以及促进欧洲监管标准;4对摩尔多瓦和乌克兰的边境援助任务,改进了摩尔多瓦、乌克兰和 欧盟公民与企业的边界和海关服务交付标准;5在刚果民主共和国金沙萨进行的欧洲安全与防务 政策警察任务,帮助刚果警察维护了社会秩序。6 (三)护持政策 护持政策是传统上的保护社会免遭外部威胁的政策。它是国内因素介入欧盟议程最多的安 全政策,其核心任务是创设一个自由、安全和正义的欧洲。鉴于恐怖主义和有组织犯罪带来的严 重威胁,护持政策如今已经成为欧盟最重要的安全政策,它使欧盟在其内部安全领域扮演了新的 角色。 欧盟首个护持政策是创建于 1999 年 10 月的“自由、安全与公正领域政策”,其主要任务是加强 欧盟的共同价值观,阻止非法移民和打击跨国有组织犯罪,促进地区和平与繁荣发展。从本质上 而言,其目标是创建一个开放和安全的欧盟,从而继续履行《日内瓦难民公约》的义务和其他有关 人权工具。1该政策在欧盟扩大进程的背景下具有重要意义。第二个护持政策是欧盟首脑会议于 2004 年 11 月通过的雄心勃勃的五年战略——“海牙计划”,其目的是在欧盟成员国内采取有力措施 强化公民自由、安全和公正。“海牙计划”的主要内容包括三个方面:首先,改善各国警方信息交流 和共享,更有效地防范恐怖袭击;其次,加强各国司法体系的协调,包括财产继承权等相关法律的 一致,为欧洲公民提供更大的安全保障;最后,强化欧洲刑警组织和欧洲司法组织,使罪犯无法躲 避惩治,提出有效防范跨国犯罪措施和检查办法,填补各国边境上的漏洞。2为实现这些目标,欧 盟委员会于 2005 年推出了“自由、正义和安全的五年行动计划”,该计划详细列入有关欧盟行动的 提案,如反恐、移民管理、打击有组织犯罪和刑事犯罪等。作为目前一个主要的政策倡议行动,该 计划成为 2010 年欧盟委员会战略目标的基石。 欧盟护持政策还包含两个重要的附加政策:一是 2000 年 3 月提出的“有组织犯罪的预防和控 制——千禧年欧盟战略”3。该计划包括了 11 个方面的政策纲领,特别是关于对有组织犯罪资料的 搜集、侦查、加强预防;完善立法、支持欧洲检察官组织的调查以及赋予其更大的职权;没收犯罪所 得并不断加强相关成员国之间的合作等。“千禧年欧盟战略”试图把欧洲有组织犯罪预防和控制提 出的议程进行汇集,包括目标日期、优先秩序和执行机构。4二是 2004 年实施的“化学、生物、放射 和核风险项目”(CBRN),其本质是一种政治工具,在四个领域为成员国提出了政策措施,包括加强 风险评估;通过保护措施降低人口、环境、食物链风险;快速检测;信息交流以及对后果的缓解和协 调应对等。5 自 1997 年以来,欧盟就在协调成员国内部安全政策以及设定共同议程上扮演重要角色。欧盟 要解决两个主要的内部安全威胁,即有组织犯罪和恐怖主义。欧盟成员国都认识到,这两个内部 安全威胁需要联合行动才能应对。详细的政策原则促使成员国和欧盟在政策上达成平衡,持续的 行动计划和框架决策也确定了欧盟广泛的政策目标。除了恐怖主义和有组织犯罪问题,欧盟也试 图增加其内部安全治理能力,包括边境控制、洗钱、计算机和信息网络安全以及健康安全。此外, 欧盟也在超国家层面加强了现有的协调机制,为成员国合作创建了新的制度渠道。 “9.11”事件后,为抑制恐怖主义融资以及改善边境安全,欧盟成员国情报部门之间加强合作, 成立了“欧洲检察官组织”,从而形成一个正式的国家检察官网络。法官和警察减少对跨边界犯罪 的起诉,增强与欧洲刑警组织的合作,创建额外的制度机制,促进国家警察和情报部门可操作性的 合作。此外,欧盟理事会确定了一些特定的政策目标,包括欧洲逮捕令、恐怖主义罪行共同刑法界 定、欧盟冻结资产合法化法律框架、引渡公约、互助公约以及洗钱和金融犯罪议定书等。6《2004 恐 怖主义宣言》明确界定了欧盟反恐的战略目标:加强和深化与第三国的国际合作,改善导致个人极 端主义的经济与社会条件(尤其在中东和北非),以及外化欧盟的偏好以缓和第三国行为。1欧盟 负责创建和实施支持不良治理国家的政策,在不良治理国家里恢复国内秩序,用人道主义援助或 干预的方式缓解地区冲突,并支持第三国打击恐怖主义。 (四)强制政策 强制政策的任务是调停国家间冲突以及捍卫领土完整,主要在维和与和平执行行动中反复出 现。虽然预防政策、保障政策和护持政策都提到了危及欧洲安全的根本原因,然而,对欧盟作为一 个安全行为体的任何解释在现在和未来都必须充分考虑其强制政策。虽然强制政策在欧盟发展 缓慢,然而,在该领域已经取得了一些进展,这在“赫尔辛基总体目标”上得到反映。2 苏联解体后,对欧洲领土完整的威胁随之消失,欧盟综合性的防务一体化被提上日程。与传 统上对领土防御的关切相比,欧盟在防务上更要满足《欧盟安全战略》所承担的区域和全球责任。 欧盟正在寻求军事投送能力,使其能够在武装冲突中进行干预,而这些冲突中有着欧盟及其成员 国的重要利益。在不断追求有效远征能力的同时,欧盟也对自身目标进行了限制,即追求一个拥 有自治计划和决策能力的适度目标,使欧洲可以独立于美国而行动。 欧盟对其外部环境的担忧推动其加强防务与安全合作进程。这主要源于美国对欧盟施加压 力,要求欧盟在维持体系稳定上承担更大责任。美国在巴尔干地区的军事领导激励着欧盟推进实 质性的防务一体化。20 世纪 90 年代末,英国和法国同意欧洲加强防御能力,当欧洲的利益受到侵 犯时,赋予欧盟独立于美国的行动能力。深化安全和防务一体化的内部压力增强了欧盟在防务和 外交政策方面的特权,为整个主权责任的一体化提供了法律基础。这也表明安全和防务政策一体 化是欧盟政治联合的最后障碍。欧盟把自身定义为一个自治的、拥有全球利益和全球责任的行为 体,这也增强了战后欧洲一体化的根本逻辑。此外,欧洲国家在获得军事能力方面很有兴趣,迫使 欧洲人重新思考防务一体化上的禁忌,调整其对联合军事行动构成障碍的能力上的缺陷。 与美国不同,欧盟与大多数成员国均赞同有效的危机管理需要运用广泛的民事手段进行冲突 后重建,而且把预防性接触作为安全政策的指导原则。当预防性接触失败和地区动荡威胁到欧洲 的直接或间接利益时,这就需要欧盟及其成员国的军事能力维护秩序。为发展欧洲能力,欧盟成 员国设立了一个总体目标,即到 2003 年,能够快速部署和维持部队,全方位实现《阿姆斯特丹条约》 里的“彼得斯堡任务”,包括达到最苛刻的陆战队水平。3同时,欧盟把“战斗部队”的概念作为鼓励 欧洲部署能力持续改进的一种手段。因此,扩大了欧洲伙伴之间责任分担的范围。“战斗部队”计 划为欧盟设置了一个新的目标,这对 2010 年的总体目标也产生了影响。4 欧盟已经在强制政策的塑造和实施上取得了重要进展,尤其是已经建立了一个清晰而有等级 的政策实施机构,以保证“彼得斯堡任务”的顺利实施。例如,政治和安全委员会、共同外交与安全 政策的高级代表和欧盟部长理事会决定何时何地应该干预;欧盟军事人员和欧盟军事委员会在参 加军事干预时负责指挥欧盟军队。位于北约总部的欧盟指挥部与“柏林附加协定”一起增强了欧 盟自主决策和领导军事行动的能力。当欧洲的利益受到威胁时,欧洲快速反应部队和战斗部队会 快速部署部队,欧洲防务局也会保护欧洲国防工业基地,增强欧洲防务承包商的全球竞争力。另 外,欧洲联合情势中心针对潜在危机地区的恐怖主义和大规模杀伤性武器的扩散进行 24 小时监测 和评估。 强制政策因为有可能存在人员伤亡而带来较高的政治成本,因此,欧盟将强制政策的运用限 制在和平执行与和平维护任务范围内。在强制政策领域,欧盟实施了几次重要行动:如 2003 年 6 月到 9 月的刚果“阿特米斯”行动,旨在促进布尼亚安全条件的整体稳定和人道主义局势的改善;1 2003 年 3 月至 12 月的前南斯拉夫马其顿共和国“肯考迪娅”行动,旨在协助建立一个稳定安全的环 境,以促进“奥赫里德框架协议”的实现,这次行动在欧盟和北约的共同安排下顺利完成;22004 年 12 月,欧盟展开“木槿花”行动(EUFOR-Althea),接替北约在波黑维和,部署了 7000 多名士兵以确 保《代顿协议》和《巴黎协议》的落实,为波黑安全做出了重大贡献;32006 年 4 月至 11 月的欧盟驻刚 果(金)维和部队行动(EURFOR),以支持刚果民主共和国的选举。4 在这四个安全治理政策领域内,安全逻辑既推动着欧盟向更深层次的一体化迈进,也提升了 欧盟作为安全行为体的属性。大多数欧盟成员国都有一个规范性偏好,即以说服和劝阻为主的经 济和外交手段优先于军事手段,且欧盟调停的联合行动优于政府间安排。在这四个安全治理政策 中,一致同意原则和主权原则是安全政策一体化和集体行动的两个主要原则。另外,在欧盟安全 治理政策的制定和执行过程中,辅助性原则和程序性原则发挥着联系主权原则和一致同意原则的 媒介作用。5欧盟四个安全治理政策共享这些主要的原则。欧盟在预防政策和保障政策的制定上 拥有很大的自治权,而且在执行这些政策时享有较大的活动空间。 与北约以硬实力为导向的安全治理政策相比,欧盟发展的是更多元化的安全治理政策以加强 欧洲的安全稳定。6随着 2003 年《欧盟安全战略》的实施,欧盟把“多边主义”作为指导对外关系的 主要原则,为欧洲外交与安全政策的执行定了基调。“在威胁、市场和媒体都全球化的世界上,我们 的安全和繁荣日益取决于有效的多边主义体系。”7在 2008 年的《欧盟安全战略》实施报告中,欧盟 声称其面对的主要威胁需要用协调和多边的方式加以解决。换言之,在《欧盟安全战略》报告里, 欧盟以“多边安全治理”的形式界定了自己的角色。 三、欧盟安全治理面临的挑战 尽管欧盟在安全治理上取得了很大进展,但依然处于不断发展和完善之中,其安全治理机制 与政策也面临着多种挑战和制约。特别是随着欧洲一体化的进一步扩大和深化,欧盟治理的转型 与创新愈加明显,安全治理遇到的问题与挑战将更为严峻。 (一)欧盟的能力与期望存在差距 虽然欧盟被赋予“民事力量”或“安全共同体”的美誉,但欧盟毕竟不是一个主权国家,这使得 作为政治一体化核心的共同外交与安全政策机制难以达到高水平的合作,进而使其在安全治理上 有时难以形成统一的政策。尤其在处理突发危机和武装冲突方面,欧盟就表现出“能力-期望差 距”1,即政策实际能力与对政策的期望之间存在落差。一方面,欧盟内部和外部对新生的共同外 交与安全政策的期望在不断提高;另一方面,欧盟却一直没有足够的能力来实现这些期望。由于 《马斯特里赫特条约》没能给共同外交与安全政策提供足够的能力来满足这些期望,“能力-期望差 距”经常在联盟内外带来严重的挫折感。2 在海湾危机中,欧共体各国能迅速达成统一立场,发表共同声明,但在接下来危机解决的后续 措施上,成员国的分歧越来越明显,最后只能靠美国来收场。在科索沃危机中,欧盟虽然希望在安 全领域成为北约的补充,但在危机处理中却往往力不从心。1993 年 10 月的波黑人道主义援助也 反映了欧盟的“能力-期望差距”。当欧盟首脑会议决定向波黑提供人道主义援助时,遇到了经费来 源如何解决的问题,欧盟经过四个月的讨论才决定负担 50%的经费,其余由各成员国分担,后来由 于事态的发展,欧盟又将这些救援物资转给了莫斯塔尔政府,这就暴露出欧盟效率低下、治理能力 不足的问题。对于欧盟而言,许多外交领域的合作都涉及地区危机与冲突的干预和控制,而其政 策的实施必须以军事力量为基础。但是,欧盟在军事力量方面还缺乏强大的实力,包括远程运载 能力、远程投送能力和进攻能力。 欧盟要提高军事实力,就得投入大量资金,但欧盟各国民众不愿增加军费开支。据统计,美欧 经济规模大致相当,但是美国每年的防务开支约 2900 亿美元,而欧盟不到 1400 亿美元;美国每年 用于军事技术研发的费用约 300 亿美元,欧盟在此方面的支出不到 100 亿美元。3不仅如此,欧盟 成员国内部军费开支情况也极不平衡。虽然《欧盟条约》明确规定所有军事行动的支出皆由参与 国自行负担,然而,近年来由于各国国内社会福利支出的负担增加,加之经济衰退,使其资助欧盟 危机管理行动的预算越来越捉襟见肘。 (二)成员国的利益与意见存在分歧 由于欧盟成员国的规模、政治、经济能力都各不相同,因此,各国重视的议题与追求的利益也 不尽相同。欧盟成员国在参与行动时都有各自地缘政治利益考量,各成员国更希望依照有利于本 国的外交与安全政策来采取行动。欧盟大国较为重视全球性的政治和安全利益,而小国则偏重一 般性利益,对许多政策制定拥有参与权但无决定权,往往只能扮演追随者角色。在全球治理上,欧 盟主要成员国最初都是以单个国家身份参与全球治理进程,并将其作为实现和扩展国家利益的契 机。正因为如此,欧盟难以形成统一的欧洲安全利益,致使其成员国所愿意投资的资源大打折 扣。尤其在高政治的安全领域,各国为自身利益处处设防,没有欧盟成员国愿意让渡全部主权、完 全舍弃国家利益来顾及整体利益。当欧盟成员国的利益与整体利益发生冲突时,成员国毫不犹豫 地选择本国利益,如 1991 年承认斯洛文尼亚和克罗地亚独立的问题就清楚地表明了这一点。 欧盟成员国不同的利益使其在一些安全治理问题上采取了不同的立场。在卢旺达种族屠杀 事件中,欧盟各成员国都公开谴责,达成了共同立场,但在采取实际行动时,只有法国愿意为联合 行动提供部队和资金支持,其他成员国则认为该事件不直接涉及自身的战略利益。2003 年美国攻 打伊拉克事件中,欧盟在战前明显分为两个阵营,突显了欧盟内部存在的矛盾。在所有欧盟执行 危机管理任务的地区中,西巴尔干半岛算是欧盟协调行动较佳的地区。然而,对于地理位置较为 偏远的地区,欧洲国家则较无迫切的责任感。事实上,欧洲国家尚未将全球安全责任内化,因此, 如果欧盟成员国欲执行离欧洲较远的任务时,就须依赖拥有相同利益的欧盟成员国才能完成。1 虽然欧盟共同外交与安全政策在目标、机制、手段和资源等方面都比欧洲政治联合有了长足的进 步,但是,成员国之间的利益分歧仍从根本上困扰着欧盟共同外交与安全政策能力的发挥。 欧盟在扩大自身影响的同时也增加了其安全治理的难度。首先,新老成员国之间的经济发展 不平衡,容易在老成员国中引发移民剧增、治安恶化等一系列问题,这给欧盟整体发展带来巨大挑 战。欧盟财政负担的加重加剧了富国和穷国之间的经济利益矛盾,使得欧盟改革内部机构和运行 机制的要求日益迫切。其次,欧盟内部机制改革势在必行,但是困难重重。大国希望凭借自己对 欧盟安全治理上的贡献来主导欧盟事务,而小国一方面需要借助大国在欧盟安全治理上的作为使 自己受益,另一方面又担心大国独揽欧盟安全事务,将自己边缘化。 欧盟扩大后,新入盟成员国的态度和立场也对欧盟安全治理政策的制定产生影响,欧盟安全 治理的难度和权能的不足更加明显。虽然欧盟新老成员国努力以欧盟整体立场在国际舞台上说 话,但由于不同的地缘和历史以及巨大的经济文化差异,这些国家彼此之间也存在分歧。2尤其是 涉及欧盟与俄罗斯、欧盟与乌克兰关系时,新成员国的立场必然与大多数成员国不同。3 (三)北约的影响与制约无处不在 欧盟安全治理属于政府间合作性质,其发展进程既受到欧盟成员国尤其是大国态度的影响, 在某种程度上也受到美国立场的制约。4欧盟新成员国虽然不愿陷入选择美国还是欧盟的困境 中,但它们不得不既要承认其命运与欧盟相连,又要与美国搞好关系。它们怀疑欧盟的硬安全保 护能力,在很多政策领域支持和依靠美国,并视北约为其军事保护伞。5 冷战后,美国成为世界上唯一的超级大国,尽管欧盟长期以来是美国的盟友,但是美欧关系一 直以来都是美强欧弱的不平等关系,美国从来都不希望欧洲“谋求用一个声音说话”。尤其在安全 治理领域,美国更是借助与欧盟合作的多边主义之名来实行单边行动,常常使得欧盟成员国因美 国的诱惑而引发内讧。欧盟的内讧在伊拉克政策问题上表现得非常明显,芬兰、奥地利、卢森堡、 比利时等欧盟成员国站在法国和德国一边,反对美国动武;而英国、意大利、西班牙、葡萄牙、丹麦 等国则坚定地支持美国。在中东欧国家中,北约的新成员以及那些寻求加入北约的国家,都表现 出积极支持美国的立场。6欧盟部分成员国的态度也让美国相当不满。在战后的维和行动中,美 国刻意将欧盟分成两部分,将在伊拉克境内的国际维和部队交由极力支持美国的波兰指挥管制, 而将法国和德国排除在外。 在共同防务问题上,欧盟三大国——法、英、德对美国的态度也各不相同。1法国力促欧洲防 务一体化,试图建设一支不依赖北约的欧洲新安全支柱;德国一方面赞成发展更为独立的欧洲安 全身份,另一方面主张建立德、法、英欧洲三角中心,小心翼翼地平衡着大西洋关系;英国则主张在 防务问题上依赖美国领导下的北约,始终脚踏美欧两只船,以防欧盟防务建设走得太远。2 在经历了几场战争之后,美国凭借其绝对的军事优势,进一步加强了对北约的控制。美国通 过推动北约的改造和扩大来强化其在欧洲的战略存在和政治控制,以保持对欧洲安全事务的主导 权和西方世界的领导地位。美欧虽然面临着许多共同的安全挑战,但仍存在共同的地缘战略利 益。欧盟就像一个戴着脚镣的舞者,在以美国为核心的北约体系中寻求相对的独立。 总之,欧盟不仅是区域治理的核心力量,也是全球治理的重要行为体。扩大后的欧盟欲扮演 “全球角色”,在全球安全治理中担负起责任,就必须具备强大的安全治理能力,实施共同的安全治 理政策。展望未来,欧盟不会轻易放弃建设政治一体化的目标,欧盟安全治理还有很大的发展潜 力。面对动荡多事的欧洲局势,欧盟可以实施“跨柱安全”3(cross-pillar security),将三个支柱(共 同体事务、共同外交与安全政策、司法与内务事务)在安全治理上进行互动与融合,以便在政策上 更协调、行动上更积极,将欧洲一体化推向更深层次。 朱旭 ：《欧盟安全治理的机制、政策与挑战 》，《南开学报(哲学社会科学版)》 2016年第6期。 |
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