《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（深府办[2016]38号文）（以下简称《暂行措施》）并未对“合法土地”/“合法用地”（以下简称合法用地）进行界定，市场主体、用地权利人、城市更新职能部门通常将各类型合法用地统称“五类合法用地”，但对“五类合法用地”的划分和归类却有不同的说法。实质上，深圳市城市更新项目合法用地的界定和分类散见于不同的规定、政策文件中，例如《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引（试行）》中对用地 “权属性质”进行了释义，《深圳市城市更新历史用地处置暂行规定》（深规土[2013] 294号）对土地权属认定情况进行了分类，《深圳市城市更新土地、建筑物信息核查及历史用地处置操作规程(试行)》（深规土[2013] 295号）提出了城市更新单元拆除范围内土地信息核查意见复函中关于土地权属情况的内容要求，此外，龙岗区城市更新办公室印发的《龙岗区拆除重建类城市更新保留区域综合整治实施暂行规定》中更为明确的列举了权属清晰的合法土地类型。虽然对合法用地的界定和分类没有统一明文规定，但经过对相关规定和政策文件的梳理，实践中对拆除重建类城市更新项目合法用地所包含的具体类型已有共识，大致为以下几类： 本文现具体分析如下： 一、国有用地 拆除重建类城市更新合法用地中的国有用地，是指已出让国有用地、已划拨国有用地或其他已办理合法用地手续的国有用地，权利证明凭证主要有已签署生效的土地使用权出让合同、土地使用权划拨文件、不动产权证明文件、不动产登记簿/登记记录或其他用地出让/划拨权属确认文件。 此类型用地多数出现在旧工业区、旧商业区、旧住宅区城市更新项目中，是权属最为清晰明确的合法用地类型。 二、原集体经济组织取得确权用地 （一）城中村红线用地 1986年6月27日,深圳市政府出台了《关于进一步加强深圳特区内农村规划工作的通知》（深府办［1986］411号），提出“根据现有农村建设现状，按照城市总体规划的要求，划定控制线”，并明确要求农民建房应控制在划定范围。文件出台后，各管理区迅速对所管辖的农村建设状况进行了调查和清理，并由原市国土局按城市总体规划的要求，最终划定原村民合法建设用地控制线，即城中村“用地红线”。 由于不同时期政策完善程度不同，文件制作形式不同，实践中城中村所持有的“用地红线”证明可能为加盖国土部门红线图章的用地范围及坐标图，或者注明权属和界址点坐标的其他证明文件等，在城市更新项目土地、建筑物信息核查时，规土部门（目前职权已下放至各城市更新职能部门）可在内部国土信息登记系统中进行查实和确认。 （二）非农建设用地 非农建设用地是相对于农用地而言的概念，在深圳，又特指城市化中集体土地转为国有土地后，为了保障原农村集体经济组织生产生活需要，由规划国土部门给原农村集体组织划定的建设用地，具体包括：根据市政府1993年发布的《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府〔1993〕283号）、2004年发布的《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》划定的非农建设用地。 除上述规定外，深圳市及各区就非农建设用地的划定、交易和管理等问题还陆续出台了《深圳市宝安龙岗两区城市化原非农建设用地划定办法》（深府[2005]65号）、《龙华新区城市化转地非农建设用地后续管理暂行办法》（深龙华办[2013]109号）、《宝安区城市化转地非农建设用地后续管理暂行办法（2014年修订）》（深宝规[2014]14号）、《龙岗区非农建设用地管理暂行办法》（深龙府办[2015]28号）、《坪山新区非农建设用地城市化后续管理暂行办法》等文件，为非农建设用地调入城市更新项目（含已划定非农建设用地调整置换及未落实非农建设用地指标调入）的条件与方式等实操问题提供了依据。随着城市更新政策的完善和城市更新项目实施的需要，非农建设用地及已批未落地的非农建设用地指标也从为原农村集体经济组织提供发展用地的最初作用，发展成为解决城中村城市更新项目用地合法化和满足专项规划中可建设用地面积的一个突破口。 关于非农建设用地调入城市更新项目的条件与方式问题，本公众号已做专题分析，在此不再赘述。 （三）征地返还用地 原农村集体经济组织征地返还用地，指根据有关法律法规和政策规定，政府征收原农村集体所有的土地后，为促进原农村集体经济组织可持续发展，返还给其的建设用地。 1993年7月实施的《广东省征地管理规定》提出“市、县国土部门在实施征地时，应对被征地单位发展经济和改善生活所需的用地做出统筹安排，一般可按不超过所征用土地面积的百分之十留出土地，由被征地单位按规定统一安排使用。” 2000年7月，广东省人民政府发布通知废止《广东省征地管理规定》。2002年，深圳市出台《深圳市征用土地实施办法》，亦明确征地用地的补偿方式为货币补偿。但实际上，早年征地后存在原市、区政府、原镇政府承诺征地返还用地尚未落实的问题，加上深圳市原农村集体经济组织及其村民发展需要以及对土地的依赖，实际操作中并未完全取消征地返还的补偿方式。 2015年9月10日，深圳市出台《关于征地安置补偿和土地置换的若干规定（试行）》。2016年6月，《<关于征地安置补偿和土地置换的若干规定（试行）>实施细则》颁布并施行。《若干规定》及其实施细则适用于深圳市行政区域内的征地安置补偿及土地置换，而征地安置补偿，就是指在征收原农村集体经济组织土地的过程中遗留下来的安置和补偿问题，包括为落实征地返还政策进行的土地安置。其中，《若干规定》及其实施细则鼓励土地安置应当优先选择在继受单位所在社区经济关系未理顺的已建成区域安置，并与城市更新统筹处理，且对已建成区域内进行的土地安置，增加土地安置奖励面积。在经济关系未理顺的已建成区域进行异地安置的，增加土地安置奖励面积，并与城市更新统筹处理，但“异地安置原则上不得超出继受单位所在区（新区）的管辖范围”。 三、旧屋村用地 旧屋村，指在市政府《关于发布〈深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法〉的通知》（深府[1993]283号）实施前，原宝安区、龙岗区、光明新区及坪山新区已经形成且现状仍为原农村旧（祖）屋的集中居住区域（包含按照《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》等规定已办理房产证的私房在本通知实施前已经建成的房屋）。考虑到原特区内也存在类似的原农村旧（祖）屋集中分布区域，为尊重历史，支持原农村集体经济发展、促进旧村区域城市化，最新实施的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》提出了扩大旧屋村政策适用范围，将福田、罗湖、南山、盐田等区在1992 年6 月18 日市政府《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》实施前已经形成的原农村旧（祖）屋的集中分布区域，纳入城市更新旧屋村有关政策适用范围。 根据《深圳市宝安区、龙岗区、光明新区及坪山新区拆除重建类城市更新单元旧屋村范围认定办法（试行）》（深规土〔2010〕439号），计划申报单位在包含旧屋村的更新单元列入全市城市更新年度计划后，向市规划国土部门派出机构提出旧屋村范围认定的申请，一般在取得认定意见后，再由计划申报单位申请开展土地及建筑物信息核查工作。旧屋村在实施拆除重建类城市更新时，应当经原农村集体经济组织继受单位股东大会按照有关规定表决同意。 旧屋村范围的认定程序主要如下： （一）更新单元列入计划后，计划申报单位向市规划国土部门派出机构提出认定的申请，申请时至少应提供以下材料：原农村集体经济组织的继受单位（股份合作公司）的书面申请书、旧屋村范围报审图、街道办对旧屋村范围报审图的书面意见. （二）市规划国土部门派出机构对旧屋村范围内的规划情况（包括紫线规划情况）、征转地情况、核发用地批复情况、土地使用权出让与产权登记情况及相关测绘成果是否符合要求进行核查，对旧屋村范围进行初步认定，征求区城市更新部门及文物保护部门的书面意见并组织公示。 （三）市规划国土部门派出机构对区城市更新部门、文物保护部门的意见及公示期间收集的意见进行处理，对旧屋村范围进行认定并核发旧屋村范围图。 四、已按历史遗留违法建筑处理的用地 根据《深圳市城市更新办法》第三十七条第一款规定，城市更新项目范围内的违法用地、违法建筑应当依照有关法律、法规及广东省、深圳市市有关规定接受处理后，方可作为权属确定的更新对象。 已按历史遗留违法建筑处理的用地，就是指地上建筑物符合深圳市历史遗留违法建筑处理有关规定，并经处理而取得合法认定的用地。按照政策出台背景和顺序，主要包含两大类： 一是按照2002年3月实施的《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》（市人大常委会公告第33号）和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》（市人大常委会公告第34号）（俗称“两规”）处理的《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》公布实施以前（1999年3月5日以前）建设的历史遗留违法私房或违法建筑所占用地。依照规定可确认产权的违法建筑，建房者按规定补办有关手续，接受处理后，房地产登记机关应当按照《深圳经济特区房地产登记条例》规定的时限确认产权，发放房地产证书。 二是按照2009年5月实施的《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》（深圳市第四届人民代表大会常务委员会公告〔第101号〕）和2014年4月实施的《〈深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》（深圳市人民政府令第261号）处理的历史遗留违法用地。这两项文件扩大了历史遗留违法建筑的处理范围，增加了历史遗留违法建筑普查申报流程，细化了不同具体情况额处理方法及其认定结果。经普查记录的违法建筑，符合确认产权条件的，在区分不同情况的基础上予以处罚和补收地价款后，按规定办理初始登记，依法核发房地产证。 需要注意的是，仅进行历史遗留违法建筑普查申报，取得《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报收件回执》的，该回执文件不能作为权属认定依据，能否合法确权应以最终处理意见为准。 五、已按房地产登记历史遗留问题处理的用地 根据《深圳市城市更新办法》第三十七条第二款规定，城市更新项目范围内未办理房地产权登记、又不属违法用地或者违法建筑的建筑物、构筑物或者附着物，应当根据深圳市有关房地产权登记历史遗留问题处理的相关规定完善手续后，方可作为权属确定的更新对象。 按照《关于加强房地产登记历史遗留问题处理工作的若干意见》，可按登记历史遗留问题处理的处理对象主要为以下几种： （一）市政府《关于印发深圳市处理房地产登记历史遗留问题若干规定的通知》（深府〔2004〕193号，以下简称市政府193号文）处理范围内的房地产，主要指《深圳经济特区房地产登记条例》实施前建成或竣工的，并且能够提供土地使用权属证明、建筑许可证、施工许可证、建筑物竣工验收证、经市政府指定的机构审定的竣工结算书、工程质量合格证明、消防安全证明、补办的土地使用权出让文件或规划确认文件等相关证明文件的房地产。 （二）市政府193号文实施之前，已批准预售且已实际销售，未经批准改变用途、加建、超建的房地产。 （三）依照当时房改政策批准房改或者市、区住房主管部门出售，未完善相关手续的政策性住房。 （四）已取得房屋所有权证或者房地产代用证，但未完善用地或者建设手续的房地产。 上述登记历史遗留问题房地产按照规定的补办有关手续，接受处理后，完善初始登记，可依法核发房地产证。 六、其它经规划国土部门认定或处理的合法用地 《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》中对于经批准纳入城市更新计划的城市更新区域内未签订征（转）地协议或已签订征（转）地协议但土地或者建筑物未作补偿，用地行为发生在2007 年6 月30 日之前，用地手续不完善的建成区，提出了完善历史用地置政策，主要包括： （一）原农村集体经济组织继受单位自行理清处置土地范围内的经济关系。进行拆除重建的，应当自行完成拆除、清理。 （二）原农村集体经济组织继受单位与政府签订完善处置土地征（转）用手续的协议，政府不再另行支付补偿费用。 （三）对于拆除重建类项目，政府将处置土地的一定比例交由继受单位进行城市更新，其余部分纳入政府土地储备。在交由继受单位进行城市更新的土地中，应当按照《办法》和《实施细则》要求进行土地贡献。 （四）对于拆除重建类项目，处置后的土地可以通过协议方式出让给项目实施主体进行开发建设，其分摊的建筑面积按照改造后的功能和土地使用权使用期限以公告基准地价标准的110%计收地价（其中的10%为对历史用地行为的处理）。 此外，其它经规划国土部门认定或处理，并完善用地处理手续的，亦可视具体情况认定为合法用地。 结语：综上梳理及分析，在对拆除范围内已有合法化用地的核算和清点基础上，拆除重建类城市更新项目还可通过申请调入非农建设用地或征地返还用地、申请旧屋村认定或按相关规定进行深圳市农村城市化历史遗留违法建筑处理、房地产登记历史遗留问题处理，以及完善历史用地处置等方式完善项目合法用地手续，提高拆除重建范围内权属清晰的合法土地的比例。
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