区域产业功能定位重构及协同发展机制创新——以京津冀为例

作者简介：周桂荣，女，天津商业大学经济学院教授，硕士生导师（天津 300134），西南大学博士生导师（重庆400700），博士。

一、京津冀原有产业功能定位的特征

在全球一体化和国际区域贸易协定快速增加的国际环境下，我国为了适应国际形势和推动国内区域经济的发展，相继建立了长三角、珠三角和京津冀三大区域板块。京津冀一体化进程相对较晚，发展程度落后于长三角和珠三角地区，产业功能定位方面还存在着一些问题，因此，对于这方面的研究具有更大的实践指导意义。

1.北京市以服务业为主导，第二产业占有一定比重

京津冀在依靠各自自身的优势条件的基础上，发展相关产业，截至2015年，三地区的产业结构各具特色。北京市第三产业增加值占GDP的比重远远高于第一产业和第二产业，比重超过了60%，并且呈不断上升的趋势；第二产业增加值占GDP的比重虽然呈下降的趋势，但是变化幅度很小，在经济发展中仍然占有比较重要的地位；而第一产业增加值占GDP的比重微乎其微。由此可以看出，北京市第三产业已经成为经济发展的主要动力，三次产业结构不断升级。

2.天津市以制造业为主导，第三产业呈上升趋势

对天津市2004—2015年三大产业结构的分析可以看出，天津市第一产业增加值占GDP的比重也非常小，虽然第二产业增加值占GDP的比重自2008年以后呈下降的趋势，但是仍高于第三产业增加值占GDP的比重，直到2015年，第三产业增加值占GDP的比重首次超过了50%,大于第二产业。由此可以看出，天津市第二产业仍占据经济的主导产业，目前已经形成了第二产业和第三产业共同拉动经济发展的局面，第三产业呈良好的发展态势。在第二产业中，天津市由于其特殊的港口地位，在电子信息、船舶、航天航空等运输设备的制造业方面占有优势，制造业为其主要的生产部门。

 3.河北省重化工业占比高

河北省第一产业增加值占GDP的比重虽然高于北京市和天津市的比重，但是呈逐年下降的趋势，而第二产业一直以来对经济的贡献最大，远大于第三产业。由此充分说明了，河北省第二产业是主导产业，第三产业发展滞后。一直以来以钢铁工业和石油化工为主要代表的重化工业为河北经济的支柱产业，河北的第二产业以资源密集型的基础型工业为主。

北京的产业结构是典型的“三二一”型，北京已经进入了后工业化时代，由于其作为国家政治文化中心的地位，第三产业的发展具有独特的优势，形成了以服务业为主的产业格局，但是北京市第二产业的占比也不低，非首都功能比较多，积极发展“小而全”的地方产业结构，给北京市的经济发展带来压力。而天津和河北则是“二三一”型，虽然二者在第二产业的发展方面有一定的差别，天津市第二产业科技含量较高，具有重工业化、深加工化、集约化和高新化等一系列现代化的特征；而河北第二产业资源能耗比较多，科技水平较低，冶金、采矿、机械制造业以及以农作物为原料的食品制造业是省内的优势产业，但是，相同的产业结构也使得两地的产业发展出现竞争，不利于一体化。

二、京津冀产业同构问题分析

京津冀目前的产业发展虽然各有特色，但是，由于地理和历史等原因，主导产业之间的重合度较高，并没有做到合理分工，产业内部相似度比较明显，互相抢夺和浪费资源的问题日益突出。

1.京津冀产业同构的测量

对于产业同构现象的测量，大部分学者都是采用了结构相似系数和结构差异度指数两个指标。结构相似系数越高、结构差异度指数越低的地区，产业同构现象越明显；相反，结构相似系数越低、结构差异度指数越高的地区，产业同构现象越不明显。

本文主要计算了京津冀地区的结构相似系数来测量三地的产业同构程度。经过计算可得，2015年，北京与天津的结构相似度系数为0.8018，北京河北的结构相似度系数为0.8045，天津与河北的结构相似度系数为0.9655。由此可以发现，随着京津冀一体化的推进，三地的产业同构现象得到一定程度的缓解，北京的许多产业成功地进行了转移，与天津和河北的产业同质化现象得到了改善，但是天津和河北的产业同构现象却日益突出。

2.京津冀产业同构问题的表现

通过分析北京、天津和河北三地2004—2015年统计年鉴中各行业的总产值，以及三省市政府工作报告、《京津冀协同发展规划纲要》等资料，可以总结出三地的主导产业。北京的主导产业共有18个，天津14个，河北10个。食品制造业、炼焦和核燃料加工业以及石油加工业为三个地区的重合产业，其中食品制造业为重合产业的主导产业。同时京津地区相同的产业比较多，多达7种；津冀地区的产业相似度比较严重，重合产业达4种；京冀产业重合度不明显，两地的产业结构具有明显差异，趋同的产业有2种。一直以来，京津冀三地都没有做出明确的区域定位和产业功能分工，虽然天津要建成北方的经济中心，但是北京同时在不断地发展金融业和计算机行业，并且天津的制造业与河北的制造业又存在很多的重合项目，差异性不明显，三地不断地相互抢夺资源、项目等，造成了生产效率的低下和能源的浪费。

3.京津冀产业同构问题的原因

一直以来，京津冀地区产业同构问题严重，造成了资源的严重浪费，并未形成区域优势，虹吸现象日益突出。造成经济及产业同构问题的原因主要包括以下几个方面：

（1）梯度差异过大，发展严重失衡

按照经济学理论，适度的产业梯度有利于各地区发挥自己的比较优势进行产业分工和转移，高梯度地区可以着力发展层次水平较为先进的产业，并将不具有比较优势或相对落后的产业转移到其他低梯度地区，而落后地区通过引进先进技术和产业，不断改善自身的经济结构，形成合理高效的生产网络和产业发展链条，实现各方互利共赢。

京津冀作为一个发展整体，截至2015年，整个区域的生产总值达到69312.9亿元，已经占据全国GDP的10.2%，但是京津冀区域内部发展严重失衡，北京、天津体量过大，发展水平远远高于河北，2004—2015年，北京、天津和河北三地的人均GDP都呈不断增加的趋势，但是北京和天津的人均GDP远远高于河北，2015年天津市的人均GDP为10.9万元，位居全国第一，北京市的人均GDP为10.58万元，而河北省的人均GDP仅为4.04万元，不及天津和北京的50%,发展严重不平衡。河北省长期处于梯度产业分工的低端，与京津地区发展差距过大，产业转移和承接能力脱节，难以形成完整的产业发展链条。

（2）行政辖区独立，产能重叠严重

京津冀地区虽然在地域上紧密相连，但是三地却各自为政，三地的行政主体为了自身利益，会更多地关注自身经济的发展而忽视了区域的整体规划，地方保护色彩浓重，严重地制约了资源在三地的自由流动，阻碍了区域协调发展。

根据北京、天津、河北三地公布的“十二五”规划，2015年，北京汽车规划产能325万辆，天津市为200万辆，河北省为300万辆，但2015年全国汽车年销售实际为2450万辆，而且三地还一直在扩大生产，产能重叠问题日益突出，引发产业同业同构，产业竞争大于合作，相互之间抢夺资源和市场，造成了产业效率的低下。

与此同时，在原材料工业方面，由于其自身具有的高投入、高产出的特征，对于地方经济的发展具有重要的作用，京津冀三地政府一直以来都非常重视这一行业的发展，虽然近年来北京减少了对这一行业的投资，但是天津和河北仍然鼓励这一行业的发展。北京和天津都具有一定的技术优势、人才优势，目前都非常重视电子、计算机等高新技术产业的发展，由此可见，政府的政策支持对于产业同构问题的形成有着非常重要的推动作用，行政辖区的独立严重制约一体化的进程。

三、产业功能定位重构的发展思路

要想解决目前京津冀发展的瓶颈，需要从顶层设计监管和具体实施路线层面对目前的产业功能定位进行重构，以使得经济发展重现活力。

1.政府统一规划，加强顶层设计

京津冀一体化进程中由于缺乏顶层设计和监管，三个地区各自为政，作为三个独立的行政区，很难从整体上对区域的经济发展进行规划，影响了区域规模效应的发挥。为此，中央政府在2014年成立了京津冀协同发展领导小组，坚持科学谋划、主动作为、上下联动、密切配合，推动了京津冀一体化的发展。与此同时，2015年制定的《京津冀协同发展规划纲要》是京津冀区域发展的总章程，对于京津冀的区域定位有了新的划分。

京津冀三地需要解决产业同构严重的问题，充分发挥自身的比较优势，实现优势互补和互利共赢。北京需要提升首都核心功能，纾解非首都功能，将北京建设成为全国的政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。天津的定位简称为“一个基地、三个区”“一个基地”是指全国先进制造研发基地；“三个区”分别是北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区。河北的定位也是“一个基地、三个区”，它是指全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区和京津冀生态环境支撑区。

区域发展要真正树立“一盘棋”的观念，打破“一亩三分地”的禁锢，坚持“一核、双城、三轴、四区、多节点”的整体框架思想，增强整体之间的联动性，突出各自的优势，形成优势互补，进而转换成区域整体的竞争能力。

2.各地抓住机遇，明确自身定位

京津冀地区实现产业功能定位重构，进而推动京津冀区域的协调发展，不仅需要完善的顶层设计，还需要有具体的落实措施，坚持正确的路线。

2014年8月16日，由中国科学技术协会主办、中国国土经济学会承办的第三十二次中国科技论坛——京津冀一体化发展论坛在河北省张家口市崇礼县举行，在这次大会上，很多经济学者指出，虽然京津冀区域一体化目前面临着很多挑战，但同时也存在着很多机遇，要想满足各地不同的产业诉求，需要抓住机遇，制定各自的发展路线和产业定位。北京可以借此机会进行首都功能疏解，以解决目前严重的“大城市病”问题，将一些产业进行转移，淘汰落后产业和过剩产能，以腾出更多的空间和资源来发展高新技术产业，尽快迈进世界顶级城市行列。对于河北来说，则可以承接相关产业的转移，以加快城镇化建设的步伐，去重型化，实现产业的转型升级。与此同时，北京新机场的建设、张家口冬奥会成功申办对带动河北经济全面发展、建设生态文明、发展绿色经济都具有重要意义。而天津则可以更多地发展高端制造业，去加工化，与河北的制造业发展形成差异。

在产业发展过程中，构建产业分工格局，实现三地融合，联动发展。在2015年提出的《京津冀协同发展规划纲要》中，提出了要建立一些进行率先探索的试行平台，即“4 N”的产业格局。“4”是指四个重点对接区域：第一个是曹妃甸产城融合发展示范区，第二个是滨海中关村科技园，第三个是新机场临空经济合作区，第四个是张承生态功能区，四个重点对接区域分工协作；“N”则指的是若干个科技园区。

3.解决发展落差，拉动河北经济发展

在京津冀区域一体化的过程中，河北经济的发展受到了北京、天津的严重制约，三地发展的不平衡已经影响到区域一体化的进程，为了解决原有的产业同构问题，需要更多地注重河北的发展，缩小其与京津的差距。

2016年，《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》正式公布，这是全国第一个跨省市的区域“十三五”规划，也是推动京津冀协同发展重大国家战略向纵深推进的重要指导性文件，明确了京津冀地区未来五年的发展目标。在规划中，河北全域被纳入国家战略中进行谋划，规划将解决河北与京津的发展落差上升达国家层面来部署，系统制定了支持河北发展的政策措施。

四、协同机制创新：促进京津冀产业功能升级

区域之间协同发展的中枢在于健全的机制，一个能够协调各方利益的机制，而京津冀产业协同发展的核心是构建产业链上下游合理分工体系，关键是要创新体制机制。

1.建立要素共享机制，促进要素自由流动

此处所指的要素，主要包括信息要素、自然资源要素和劳动力要素。京津冀三方应该及时交换相关的经济数据和重要信息，做到公开透明，以方便了解各地的具体情况，京津冀协同发展领导小组做出相应的应对和规划。建设信息共享的网络服务平台，全方位开放信息资源，建立平等的沟通协商机制，形成包括利益分享、资源补偿、环境共治在内的互利共赢的发展模式。

在自然资源共享方面，各地应该纠正保护性和歧视性的做法，让河北的要素进得去、京津的要素流得出，提高资源的利用效率，促进整体的转型升级。除此之外，制约三地自然资源的共享的另一个重要原因是距离，为此，需要完善相关的基础设施建设，增加公路、铁路、地铁等交通设施的投资，为三地之间自然要素的运输提供便利条件，促进资源合理分配。打造城市群相邻城市“1小时交通圈”，构建首都与周边卫星城市间“半小时通勤圈”，缩短三地之间的地理距离和经济距离。

北京有高校91所，其中重点高校23所，占全国重点高校的1/4；北京高校中有500个博士培养点，占全国的1/3；有1081个硕士培养点，占全国的1/5。北京具有明显的人才优势，而河北则具有劳动力优势，2015年河北总人数6735万人，全国排名第六，京冀两地的劳动力要素实现共享，既满足了企业发展需要的普通员工的要求，也弥补了高技术员工不足的问题，实现了互利双赢。

2.完善环境保护机制，发展低碳产业

良好的生态环境是京津冀协同发展的基础，同时也是其城市化和可持续发展的重要因素。在2015年国家环境保护部公布的《主要污染物减排工作简报》中，关于大气污染重点治理城市共有10个，其中河北省就有7个（保定市、邢台市、石家庄市、唐山市、邯郸市、衡水市、廊坊市），而在总的需要治理的20个城市中，京津冀地区总共有11个，国内大气污染严重的城市超过一半都在京津冀地区。可见，京津冀地区的环境污染问题，尤其是大气污染问题已经非常严重，解决京津冀发展与环境污染问题势在必行。

作为一个发展整体，京津冀三地面临着资源和环境的双重压力，三地为“鱼水关系”，任何一方出现环境污染问题都会牵动着其他两方的发展。2015年12月，由国家发改委和环保部会同有关部门共同编制的《京津冀协同发展生态环境保护规划》成为指导三地解决生态环境问题的重要纲领，低碳产业具有低污染、低能耗的特征，将成为三地以后需要重点发展的产业。北京的低碳产业主要包括信息技术、新能源、航空航天、金融、科技服务、文化交流等；天津的低碳产业主要包括新能源、新材料、高端装备制造、电子信息、商贸物流等生产性服务业和生活性服务业。河北的低碳产业发展的重点在于淘汰落后、压缩过剩产能，鼓励和促进接替产业，发展节能环保的装备制造业、海洋经济、旅游、休闲产业及绿色农业种植业等，形成技术进步与产业升级相互促进的形势。

3.构建产业对接渠道，建立协同创新共同体

京津冀协同发展的第一驱动力是创新，要想实现区域的“特色发展”，需要创新产业转移和对接方式，建立协同创新共同体。河北地区可以充分利用京津地区丰富的创新资源，做好京津地区科技成果转移的承接工作，改变传统的产业结构，实现产业的转型升级。目前，河北从京津引进项目已经达到3330个，资金为2397.5亿元，为河北经济的发展提供了重要契机。

2015年，在石家庄举办了京津冀产业转移系列对接活动，大量园区的涌现使得京津冀产业空间新格局正在逐步形成，如北京曹妃甸试验区、白洋淀科技城等。京津冀应加大区域新兴产业试点示范，积极建立区域创新体系和产业协作体系，进一步加快新兴产业培育，逐步形成“京津研　[发 河]北制造”的协作模式。

4.推进统筹联动机制，发挥企业协同创新主体作用

京津冀三地地缘相接、人缘相亲，经济的发展具有很强的联动性，京津冀的协同发展需要统筹区域内各方利益，统筹城乡发展，由政府之间的统筹联动来拉动企业的积极参与，进而促进民间组织之间的合作。

京津冀三地一体化，需要由政府主导，密切政府之间的工作联系，建立利益共享机制，充分调动政府之间协同发展的积极性，推进三地政府之间协商的制度化和经常化，突破行政壁垒。与此同时，河北省需要加强省内政府的联动，河北省目前有11个地级市、22个县级市，行政主体比较多，为了经济的协调发展，更需要做好政府之间的对接工作，统一按照区域的功能定位发展相关产业，精简相关政府官员，提高办事效率，加强服务型政府建设。企业是市场的主体，政府应完善相关的市场规则，建立公平、平等的竞争体制，调动企业经营的主动性；而企业要根据政府产业政策的变化适时调整相关产品的生产，不断地增加企业竞争力，提高技术水平，推进企业的转型升级，从而对整个区域的创新升级做出贡献。为了弥补政府层面的不足，还应该充分发挥民间组织等非政府主体的作用，建立有关的商会、协会等，加强民间组织之间的交流合作。这种交流合作具有很强的操作性，可以充分了解市场情况，以便政府及时调整相关政策。如，2014年4月京津冀协同发展商会联盟的成立以及2015年10月京津冀国际商会投资贸易洽谈会的举办，对于促进京津冀区域的合理布局、推动京津冀的协同发展意义重大，起到了政府和企业间的桥梁作用，用市场的力量推进了京津冀协同发展的政策、项目的合理利用和资源的高效流通。

5.设立产业协同创新专项基金，优化创新环境

京津冀地区可以借鉴长江三角洲产业协同创新模式，由三地共同出资设立专项基金用于促进产业协同发展，并且设立相关的委员会负责基金的使用。该项基金主要用于高新技术产业如新材料、新能源、航空航天等产业的研发与经营，或者投资于有关科研机构作为其研究经费，为京津冀产业协同创新提供资金支持，鼓励高新技术的发展，优化创新环境，切实对京津冀区域产业转型升级起到推动作用。

 本文节选自《区域经济评论》2017年第1期

（责编  柳阳）