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周游｜江苏省昆山市人民法院 代轶｜四川省工商行政管理局
责编：丁钰 导读：行政复议行为具有行政行为和准司法裁决行为两大属性，如何理解行政复议程序中的调解行为的性质？最终形成的行政复议调解书是否可诉？ 本文观点 行政复议调解书对原行政机关的行政处罚决定结果作出了实质性改变，行政相对人有权以复议机关为被告，向人民法院提起行政诉讼。若行政相对人既不诉讼、又不履行行政复议调解书确定的义务，由原行政机关强制执行或由复议机关申请人民法院强制执行。
基本案情 经国家商标局核准 ，甲水泥公司依法享有A注册商标的专用权。乙水泥公司未经甲许可，擅自使用印有A注册商标的水泥包装袋 ，用以销售其生产的普通水泥和复合水泥 ，非法经营额高达人民币900万元。 某工商局经听证后，对乙公司作出了行政处罚决定书，认定乙公司未经商标注册人许可，擅自销售侵犯A注册商标专用权商品，系《商标法》第五十二条规定的侵犯注册商标专用权行为，依据 《商标法》第五十三条的规定，责令乙公司立即停止侵权行为并处罚款 ；同时依据 《商标法实施条例》 第五十二条 “ 对侵犯注册商标专用权行为的罚款数额为非法经营额3倍以下 ” 之规定、《行政处罚法》第二十七条 “ 配合查处行为有立功表现的应当依法从轻或减轻处罚 ” 之规定，最终确定罚款数额为185万。 乙公司不服，向某工商局的同级市政府提起行政复议。 经调解，市政府制作行政复议调解书，载明： “ 本机关根据自愿、合法原则进行调解，达成如下调解协议：一、继续执行行政处罚决定书中关于立即停止侵权行为的内容；二、将罚款数额降至25万。” 该行政复议调解书经乙公司、某工商局盖章确认，并加盖市政府印章。 后，乙公司认为原行政处罚决定书事实不清，行政复议调解书不合法，以市政府为被告向法院提起行政诉讼。某法院以行政复议调解书不可诉为由，裁定不予受理。乙公司未上诉。后，某工商局向某法院申请强制执行行政复议调解书中确定的25万元罚款，某法院以申请行政机关的主体不适格为由，再次裁定不予受理。
法律评析 行政复议调解书理应具备可诉性 《行政复议法实施条例》 第五十条用三款条文设置了行政复议调解制度，第一款规定，行政复议机关可以按照自愿、合法原则进行调解：（一）针对法定自由裁量权的行使申请的行政复议；（二）当事人之间的行政赔偿或行政补偿纠纷。第二款规定，当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖复议机关印章。经双方当事人签字，即具有法律效力。第三款规定，调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。 相对应，《行政诉讼法》 在 2014年修改时特意用第六十条予以衔接：人民法院审理行政案件，不适用调解。但行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。 《行政复议法实施条例》 施行至今已达九年 ，但在行政复议实践过程中，行政复议调解书的制作仍不多见。对于行政复议调解书的属性，实务界也莫衷一是。有观点认为，行政复议作为准司法程序，其调解书并不具备可诉性，这与诉讼中人民法院制作的调解书无法上诉是一个道理；且行政复议机关主持下的调解工作基于原行政机关和行政相对人的自愿，根据诚信要求，应禁止对行政复议调解书再提起行政诉讼。笔者对此不能认同，理由如下： 第一，对司法裁判的上诉权及二审终审制度均是诉讼法特别制度，在缺乏诉讼法特别规定的前提下，诉讼过程中由人民法院制作的调解书自然不存在通过上诉寻求救济的概念。且人民法院制作的调解书也是一审诉讼程序中的生效法律文书，已经体现了司法最终救济的原则。然而，行政复议虽然披着准司法程序的外衣，但其内核仍然是行政权力的公定力与确定力，其调解书的效力实现也落脚于对行政相对人权利的实质影响。 第二，行政机关主持下的调解行为明确不可诉的内在逻辑在于，其针对的是平等主体当事人之间达成的协议，并非行政机关的公权力行为，调解协议对当事人不具有必然的拘束力，当事人事后反悔完全可以通过仲裁或者民事诉讼来解决。但复议机关主持的调解行为却是典型的法定公权力行为，其重点仍是对原行政行为确定力的认可，继续对行政相对人课以义务或授予权益，这与不可诉的调解行为迥然不同。 第三，根据 《行政诉讼法》 相关规定，行政诉讼调解书若违反自愿、合法原则，仍可通过人民法院主动决定再审、上级法院提审或指令再审、检察院抗诉等途径实现救济。若禁止对行政复议调解书提起行政诉讼，同时又无明文法定的内部纠错机制，一方面不符合司法最终救济的现代法治理念，堵塞了对违法行政复议调解行为的救济通道；另一方面也会放任行政复议机关通过制作调解书的方式逃避司法审查，与行政复议本身的制度设计相悖。 《行政诉讼法》 第二十六条第二款规定 ，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《 最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 若干问题的解释》第六条第二款规定，复议机关改变原行政行为，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。 据此，行政复议调解书的两种类型：一是自由裁量的幅度变化，二是赔偿或补偿内容，均应视为对原行政行为处理结果的改变，当然具备可诉性。认为行政复议调解书违法的，应当以行政复议机关为被告，提起撤销之诉。鉴于一般情况下行政调解书均不会告知诉权，那么，行政相对人的起诉期限以参照《 最高人民法院关于执行 < 中华人民共和国行政诉讼法 > 若干问题的解释 》第四十一条第二款规定的2年为宜。可见本案中某法院第一次不予受理的裁定适用法律发生了错误，应予改正。 |
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