《监督执纪工作规则》施行后如何开展初步核实？(实务指南）

关于监督执纪工作的相关规定，之前的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(以下简称《案件检查工作条例》)、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》(以下简称《案件检查工作条例实施细则》) 、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、中共中央纪委关于进一步加强和规范办案工作的意见（2008年10月20日中纪发〔2008〕33号）（以下简称“中纪发〔2008〕33号”文）以及《中国共产党章程》和其他党内法规分别有规定；《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（简称《监督执纪工作规则》）颁布后与之前的规定他们是什么关系？

 根据《监督执纪工作规则》第五十七条：本规则自发布之日起施行。此前发布的有关纪检机关监督执纪工作的规定，凡与本规则不一致的，按照本规则执行。说明《监督执纪工作规则》是对此前发布的有关纪检机关监督执纪工作的规定的更新、修订完善，与之前的规定是同一位阶新法与旧法的关系，只要与本规则不抵触的就可以互为补充。那么之前的规定有无与本规则不一致的地方，如何具体的适用呢？

此文笔者先以开展初步核实工作为例，对新法与旧法分别是如何规定的以及今后如何操作，就该问题进行了梳理和总结归纳。

一、关于对受理权限启动初步核实的程序规定：

△《案件检查工作条例》及其实施细则对受理的规定

《案件检查工作条例》第十条纪检机关对检举、控告以及发现的下列违纪问题，予以受理：

(一)同级党委委员、纪委委员的违纪问题；

(二)属上级党委管理在本地区、本部门工作的党员干部的违纪问题；

(三)同级党委管理的党员干部的违纪问题；

(四)下一级党组织的违纪问题；

(五)领导交办的反映其他党员和党组织的违纪问题。

属下级党委管理的党员和党组织重大、典型的违纪问题，必要时也可以受理。

《案件检查工作条例实施细则》第五条根据《条例》第十条第一项的规定，纪检机关受理同级党委委员、纪委委员的违纪问题，如被反映人同时担任两个以上党委或纪委委员职务的，一般应由与其最高职务同级的纪检机关受理。

第六条《条例》第十条第五项所称“领导交办的”，是指：

1．上级党委(党工委、党组)、纪委(纪工委、纪检组)及其负责人交办的；

2．同级党委(党工委、党组)及其负责人和本级纪委(纪工委、纪检组)负责人交办的。

上述领导交办的反映党员和党组织的违纪问题，必须经分管纪检室领导阅批后，才予以受理。

△《案件检查工作条例》及其实施细则对受理后初核程序的规定

《案件检查工作条例》第十一条：纪检机关受理反映党员或党组织的违纪问题后，应根据情况决定是否进行初步核实。需初步核实的，应及时派人进行，必要时也可委托下级纪检机关办理。

《案件检查工作条例实施细则》第七条对《案件检查工作条例》第十一条进行了解释操作规程更加明确。根据《条例》第十一条的规定，凡纪检室认为需进行初步核实的，应填写《初步核实呈批表》(附式1)；凡委托下级纪检机关进行初步核实的，应当制作《委托初步核实通知书》(附式2)。受委托的纪检机关应及时办理，并将核实情况报告委托机关。

△中纪发〔2008〕33号文：对初步核实程序的规定

中纪发〔2008〕33号文：文中标题“三、完善初步核实程序” （这个标题就表明以下规定是对之前初核程序的完善）对初步核实程序的规定，对比：《案件检查工作条例》和《案件检查工作条例实施细则》的规定完善了以下几个方面：

一是明确初步核实条件。文中第9点是这样写的：“需要初步核实的案件线索是指反映的问题有存在的可能性和可调查性，并可能构成违纪，需要追究纪律责任的线索”。解答了什么情况下初核的问题。《案件检查工作条例》第十一条（应根据情况决定是否进行初步核实）和《案件检查工作条例实施细则》第七条（凡纪检室认为需进行初步核实的）均未说明初步核实的条件。

二是严格履行初步核实审批程序。文中第9点是这样写的：“对符合初步核实条件的，要按照规定进行初步核实。凡需要进行初步核实的，案件检查部门应当填写《初步核实呈批表》，按照规定报批，重大违纪案件报纪检机关领导集体研究决定。经批准进行初步核实的，应制定初步核实调查方案并报分管领导批准后实施。经派出纪检机关批准，派驻机构对驻在部门党组及其成员以及其他属于上级党委管理的党员干部涉嫌违纪问题进行初步核实的，初步核实调查方案应报派出它的纪检机关审批。”相比《案件检查工作条例》第十一条和《案件检查工作条例实施细则》第七条明确了审批程序和制定初步核实调查方案的要求等；还有就是赋予了派驻机构初核的权力和办理程序。

三是完善委托初步核实程序。文中第10点是这样写的：“纪检机关应当按照分级办理的原则进行初步核实。必要时，上级纪检机关可以下达委托初步核实通知书，委托下级纪检机关进行初步核实。上级纪检机关直接受理的属下级纪检机关受理范围的违纪问题，也可以委托其他下级纪检机关进行初步核实。受委托的纪检机关应及时办理，并在规定的期限内将初步核实情况书面报告委托机关。”对《案件检查工作条例》第十一条和《案件检查工作条例实施细则》第七条规定的委托初核的程序进行了完善。

△《中国共产党章程》对初步核实的规定

《中国共产党章程》第四十四条第四款：各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实。

△《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》关于初步核实权限和程序的规定

二、党的地方和部门的纪委（纪检组）发现同级党委（党组）或它的成员有违反党的纪律的情况，有权进行初步核实，并直接向上级纪律检查委员会报告，任何组织和个人不得干预和阻扰。

(二)纪委(纪检组)发现同级党委(党组)或它的成员有违反党纪的情况，应及时进行研究，作出是否进行初核的决定，并在作出决定后将同级党委(党组)或其成员的违纪情况、是否初核和如何初核的意见以书面形式报告上级纪委，同时报党委(党组)主要领导同志(涉及本人的除外)。

(三)对同级党委(党组)违反党纪的情况，以及对同级党委(党组)成员同时又是上级党委成员违反党纪的情况进行初核，应先向上级纪委报告；对同级党委(党组)的其他成员违反党纪的情况进行初核，在报告上级纪委的同时即可进行。上级纪委接到下级纪委(纪检组)的报告后，应及时研究，并对初核工作给予指示，必要时，上级纪委可以与下级纪委共同进行初核工作。

(四)纪委(纪检组)应按照《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(以下称《案件检查工作条例》)规定的程序完成初核工作，并将初核结果和意见书面报告上级纪委。上级纪委应根据初核结果和《案件检查工作条例》等有关规定作出处理。需要立案检查的，按照党章和《案件检查工作条例》规定的程序和权限报批。

△此次颁布的《监督执纪工作规则》对初步核实程序的规定

《监督执纪工作规则》第二十二条对初步核实的程序是这样规定的：“采取初步核实方式处置问题线索，应当制定工作方案，成立核查组，履行审批程序。被核查人为下一级党委（党组）主要负责人的，纪检机关应当报同级党委主要负责人批准”。与之前的规定有何异同：

《监督执纪工作规则》第二十二条：①采取初步核实是问题线索处置方式之一；而其中的制定工作方案与中纪发〔2008〕33号文中要求的应制定初步核实调查方案是一回事；②成立核查组，履行审批程序。《案件检查工作条例》对初核阶段的人员组成名称未予明确，这次《监督执纪工作规则》明确将初步核实的人员组成称之为核查组但如何履行审批程序没有说明。③被核查人为下一级党委（党组）主要负责人的，纪检机关应当报同级党委主要负责人批准。关于这个程序是新增的规定。

二、关于初步核实任务的规定

《案件检查工作条例》第十二条 初步核实的任务是，了解所反映的主要问题是否存在，为立案与否提供依据。其他规则中都未规定。

三、关于初步核实收集证据办法的规定

△《案件检查工作条例》第十三条 初步核实可以采用本条例第二十八条中(一)、(二)、(三)、(四)、(五)、(八)的方法收集证据。如下所示：

(一)查阅、复制与案件有关的文件、资料、账册、单据、会议记录、工作笔记等书面材料；

(二)要求有关组织提供与案件有关的文件、资料等书面材料以及其他必要的情况；

(三)要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明；

(四)必要时可以对与案件有关的人员和事项，进行录音、拍照、摄像；

(五)对案件所涉及的专门性问题，提请有关的专门机构或人员作出鉴定结论；

 (八)收集其他能够证明案件真实情况的一切证据。

△《案件检查工作条例实施细则》第八条根据《条例》第十二条、十三条的规定，初步核实应当尽力收集证据，并抓住主要问题进行，注意保守秘密。

△《监督执纪工作规则》第二十三条 核查组经批准可采取必要措施收集证据，与相关人员谈话了解情况，要求相关组织作出说明，调取个人有关事项报告，查阅复制文件、账目、档案等资料，查核资产情况和有关信息，进行鉴定勘验。对之前的规定进行了概括和提炼与之前的规定基本一致。

需要采取技术调查或者限制出境等措施的，纪检机关应当严格履行审批手续，交有关机关执行。这个是新的措施，中纪委已经有条件的允许纪检机关在案件的初步核实（立案审查阶段也是）阶段采取技术调查措施，结合目前正在全国开展的国家监察委员会改革，可以预见未来将逐步扩大技术调查在执纪监督工作中的应用范围，这就需要纪检机关全面准确理解技术调查的内涵和外延。

四、关于初步核实工作结束后的规定

△《案件检查工作条例》第十四条 初步核实后，由参与核实的人员写出初步核实情况报告，纪检机关区别不同情况作出处理：

(一)反映问题失实的，应向被反映人所在单位党组织说明情况，必要时还应向被反映人说明情况或在一定范围内予以澄清；

(二)有违纪事实，但情节轻微，不需追究党纪责任的，应建议有关党组织作出恰当处理；

(三)确有违纪事实，需要追究党纪责任的，应予立案。

△《案件检查工作条例实施细则》第九条《条例》第十四条所称“初步核实情况报告”，其内容应包括：被反映人的自然情况、反映的主要问题及初步核实的结果、存在的疑点、处理建议。参与核实的人员须在初核情况报告上签名。

承办纪检室应对初步核实情况报告进行审议并提出处理建议，由室主任(室主任不在时由副主任)签名后呈报分管纪检室领导审批。

△《案件检查工作条例实施细则》第十条 根据《条例》第十四条第一项的规定，对经初步核实，反映问题不实的，纪检机关除应向被反映人所在单位党组织说明情况外，还应注意做好以下工作：

1．在初核过程中如向被反映人作过了解或纪检机关认为有必要的，应向本人说明情况；

2．因反映问题不实而对被反映人造成不良影响的，应采取适当方式在一定范围内予以澄清；

3．发现被反映人在工作中做出显著成绩的，应向有关党组织反映；

4．对检举人因了解情况不全面而错告的，应帮助其总结经验教训；

5．对蓄意诬告、陷害的，应调查处理或建议有关组织严肃追究。

△《案件检查工作条例实施细则》第十一条 根据《条例》第十四条第二项的规定，对经初步核实，虽有违纪事实，但情节轻微，不需追究党纪责任的，纪检机关应建议有关党组织按照以下办法做出处理：

1．党组织负责人同被反映人谈话，进行批评教育；

2．责成被反映人作出口头或书面检查；

3．召开民主生活会，对被反映人进行批评帮助；

4．纠正被反映人的违纪行为或责令其停止正在实施的违纪行为；

5．对被反映人的工作或职务进行调整；

6．在一定范围内进行通报批评；

7．责成被反映人退出违纪所得。

上述处理办法对同一被反映人可以单独使用，也可合并使用。

纪检机关对党组织提出建议时，应制作《纪律检查建议书》(附式3)，送达有关党组织。对纪检机关的建议，有关党组织如无正当理由，应予采纳，并应将办理结果及时报告或告知提出建议的纪检机关。

△《监督执纪工作规则》第二十四条 初步核实工作结束后，核查组应当撰写初核情况报告，列明被核查人基本情况、反映的主要问题、办理依据及初核结果、存在疑点、处理建议，由核查组全体人员签名备查。

承办部门应当综合分析初核情况，按照拟立案审查、予以了结、谈话提醒、暂存待查，或者移送有关党组织处理等方式提出处置建议。

初核情况报告报纪检机关主要负责人审批，必要时向同级党委（党组）主要负责人报告。

五、关于初核时限的规定

△《案件检查工作条例》第十五条 初步核实的时限为两个月，必要时可延长一个月。重大或复杂的问题，在延长期内仍不能初核完毕的，经批准后可再适当延长。

△《案件检查工作条例实施细则》第十二条《条例》第十五条所称“初步核实的时限”，从初步核实工作实际开始之日算起，至纪检室提出处理意见呈报分管领导审批时为止。

此次《监督执纪工作规则》对初步核实的时限未作规定。

六、《监督执纪工作规则》施行后如何开展初步核实工作

根据《监督执纪工作规则》第五十七条：本规则自发布之日起施行。此前发布的有关纪检机关监督执纪工作的规定，凡与本规则不一致的，按照本规则执行。说明《监督执纪工作规则》施行后，之前的有关规则没有废止，只要与此次发布的规则一致的仍旧可以使用。为此，笔者根据此次发布的规则并结合之前的有关规定就《监督执纪工作规则》施行后如何开展初步核实工作初步梳理了七条初步核实操作规程，如下所示：

第一条 采取初步核实方式处置问题线索，应当制定工作方案，成立核查组，填写《初步核实呈批表》履行审批程序报纪检机关领导集体研究批准后实施。

第二条 纪检机关应当按照分级办理的原则进行初步核实。必要时，上级纪检机关可以下达《委托初步核实通知书》，委托下级纪检机关进行初步核实。上级纪检机关直接受理的属下级纪检机关受理范围的违纪问题，也可以委托其他下级纪检机关进行初步核实。受委托的纪检机关应及时办理填写《初步核实呈批表》履行审批程序，并在规定的期限内将初步核实情况书面报告委托机关。

第三条 经派出纪检机关批准，派驻机构对驻在部门党组及其成员以及其他属于上级党委管理的党员干部涉嫌违纪问题进行初步核实的，初步核实调查方案应报派出它的纪检机关审批后实施。

第四条 各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实。党的地方和部门的纪委（纪检组）发现同级党委（党组）或它的成员有违反党的纪律的情况，有权进行初步核实，并直接向上级纪律检查委员会报告，任何组织和个人不得干预和阻扰。

被核查人为下一级党委（党组）主要负责人的，纪检机关应当报同级党委主要负责人批准。

第五条 核查组经批准可采取必要措施收集证据，与相关人员谈话了解情况，要求相关组织作出说明，调取个人有关事项报告，查阅复制文件、账目、档案等资料，查核资产情况和有关信息，进行鉴定勘验。

需要采取技术调查或者限制出境等措施的，纪检机关应当严格履行审批手续，交有关机关执行。

第六条 初步核实工作结束后，核查组应当撰写初核情况报告，列明被核查人基本情况、反映的主要问题、办理依据及初核结果、存在疑点、处理建议，由核查组全体人员签名备查。

承办部门应当综合分析初核情况，区别不同情况按照拟立案审查、予以了结、谈话提醒、暂存待查，或者移送有关党组织处理等方式提出处置建议。建议有关党组织按照以下办法做出处理：

1．党组织负责人同被反映人谈话，进行批评教育；

2．责成被反映人作出口头或书面检查；

3．召开民主生活会，对被反映人进行批评帮助；

4．纠正被反映人的违纪行为或责令其停止正在实施的违纪行为；

5．对被反映人的工作或职务进行调整；

6．在一定范围内进行通报批评；

7．责成被反映人退出违纪所得。

上述处理办法对同一被反映人可以单独使用，也可合并使用。

纪检机关对党组织提出建议时，应制作《纪律检查建议书》送达有关党组织。对纪检机关的建议，有关党组织如无正当理由，应予采纳，并应将办理结果及时报告或告知提出建议的纪检机关。

承办纪检室应对初步核实情况报告进行审议并提出处理建议，由室主任(室主任不在时由副主任)签名后呈报分管纪检室领导审批后报纪检机关主要负责人审批，必要时向同级党委（党组）主要负责人报告。

第七条 初步核实的时限为两个月，必要时可延长一个月。重大或复杂的问题，在延长期内仍不能初核完毕的，经批准后可再适当延长。

“初步核实的时限”，从初步核实工作实际开始之日算起，至纪检室提出处理意见呈报分管领导审批时为止。

由于作者水平所限，上述规程定有不当之处，权当抛砖引玉吧。