立足诉讼目的构建行政公益诉讼制度作者：贵州省人民检察院副检察长余敏、检察员宋国强 随着经济社会发展和法治环境的变化，行政方式历经了“行政管理”到“公共行政”甚至“公共治理”的转化和演变，重新塑造了行政与公民、司法等之间的关系，推动了社会公共治理制度的发展，行政公益诉讼就是其中之一。虽然2014年修订的行政诉讼法并未对行政公益诉讼制度进行设置，但2015年7月全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，行政公益诉讼直接步入司法实践，并根据以公益诉讼试点方案、实施办法、行政诉讼法中相关条文以及环境保护法、矿产资源法、森林法等为主的规范体系，搭建起初步的制度框架。这种不与行政诉讼相互独立只在实体和程序上辅以特别规定、平行运行的诉讼制度模式，必然形成行政公益诉讼与传统行政诉讼在基本理论和基本框架结构上的共享。但行政公益诉讼具有自身特点以及程序机理上的独特性，在此，试就行政公益诉讼的诉讼目的、诉讼构造、诉讼标的等基本理论问题，作一些初步的观察和分析，以期展现行政公益诉讼独特之处，并为将来立法提供新的视角和参考。 诉讼目的：行政公益诉讼独立运行的逻辑展开 “目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的。”就诉讼制度而言，诉讼目的是把握诉讼本质和解释诉讼制度构建的关键，不同的诉讼目的，会有不同的诉讼制度设计，涉及的原告资格、受案范围、审理原则、程序设置、判决方式等都会有所不同。 行政公益诉讼有着不同于传统行政诉讼的目的。设置行政诉讼制度的目的，是为了通过司法裁判保护公民权利免受行政行为侵犯，本质上是一种建立在私益保护基础上的“行政控权”和权利救济途径。与此不同，行政公益诉讼的制度目的是保护公共利益。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》所确定的公益诉讼目的是“为了加强对国家和社会公共利益的保护，促进行政机关依法行政、严格执法”。其实，行政公益诉讼与行政诉讼的不同是显而易见的。可以说，与行政诉讼的“控权”不同，行政公益诉讼是通过监督或介入司法的方式督促行政机关依法行政，更加积极主动地履行对公共利益的保护职责，这与为维护社会公益而设的行政权本身，具有本质上的同质性，行政公益诉讼是对行政权的补充和加强，但行政公益诉讼与行政诉讼在目的上有着明显的不同。 学界基于两者目的的不同，对诉讼进行了“主观诉讼”和“客观诉讼”的区分。所谓主观诉讼，是指以保护原告的个人权利或利益为目的的诉讼，其原告资格需要实体法上权益保护的必要性；但如果行政诉讼设置的目的不仅是为当事人提供直接的保护，而且是为达到维护公共利益，监督依法行政的目的，则为客观诉讼。很明显，现行行政诉讼法要求原告与被诉行政行为之间存在利害关系，采取的是主观诉讼原则。行政公益诉讼旨在维系行政法律秩序和保护公共利益，仅在主体资格上从法律授权的角度作出形式上的要求而不必受到行政行为的现实侵害，属于客观诉讼范畴。因此，行政公益诉讼的诉讼结果不归属于诉讼主体，在诉讼中对程序主体的程序利益也有所限制，在程序设置上也将公共利益的保护目的，置于比诉讼主体程序利益更为优先的地位。 因此，行政公益诉讼的目的具有行政诉讼不能涵盖的内容，其客观诉讼原则也不同于行政诉讼的主观诉讼原则。行政公益诉讼试点中，不单独设立而只在实体和程序上辅以特别规定的行政公益诉讼制度，尚无法充分显现出行政公益诉讼诉权、诉讼构造、诉讼标的等方面上的独特性。其实，域外多数国家都针对公共利益的保护设置了较为独立的诉讼制度模式，如英国“以公法名义保护私权之诉”、美日“民众之诉”等。 [责任编辑:赵伟露] |
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