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一、我国行政诉讼中的现实困境 主观诉讼和客观诉讼并不是法律上的概念，而是大陆法系行政诉讼法学者根据诉讼目的的不同而对行政诉讼类型进行的学理划分方式。主观诉讼是指以维护公民的权利和利益为目的的诉讼，而客观诉讼是指无关自己的权利和利益，旨在维护社会公共利益和客观的法律秩序的诉讼。我国现有的行政诉讼制度设计仅限于传统的诉讼利益理论，要求原告和诉讼对象之间要有法律上的利害关系，“无利益即无诉权”，原告只有在个人权利和法律上的利益受到侵害时才能启动行政诉讼程序，实际上沿用的是主观诉讼制度，行政诉讼法中并没有设立以保护社会公共利益和维护客观法律秩序为出发点的客观诉讼类型。 近年来，随着经济社会的不断发展，实践中出现了一些公民和社会团体为维护公共利益或监督行政合法性而提起的行政案件，该类案件中法院多以原告不具有起诉资格而驳回，法院的做法在我国现行的行政诉讼法律制度下并无不当，因为客观诉讼类型是被排除于现在的诉讼体制之外的，人们是不能直接通过行政诉讼程序来保护社会公共利益。但是，完整的行政诉讼制度既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对公共利益和客观法律秩序的维护，这在理论上就表现为行政诉讼是主观诉讼和客观诉讼的统一体。[1]针对目前立法对公共利益保护和客观法律秩序维护的缺位，有学者呼吁在我国行政诉讼法修改时增加设立客观诉讼制度。 二、客观诉讼的内涵辨析 客观诉讼和主观诉讼的概念最早是由法国学者莱昂·狄骥所创立，后经德国、日本学者借鉴在大陆法系国家诉讼法学研究中被广泛使用。[2]客观诉讼与主观诉讼的区分标准主要有以下几个方面：第一，诉讼目的不同。主观诉讼以保护公民个人的权利和利益为直接目的，而客观诉讼的目的和出发点是为了维护社会公共利益或客观法律秩序，保证行政行为的合法性。当然，这里的诉讼目的是指法律规范所预设的目的，而不仅仅是原告起诉时的目的。因为在主观诉讼中，原告也可能以达成维护公益和客观法律秩序为目的；同样在客观诉讼中，原告亦有可能存在私益目的。[3]第二，原告资格不同。主观诉讼的当事人是利益直接受到侵害的人；而在客观诉讼中，一般违法行为侵犯的对象是公共利益和客观的法律秩序,对于普通公民通常并无直接利益上的损失，因此原告资格的获取并不以其与诉讼对象之间存在法律上的利害关系为前提。第三，判决效力不同。主观诉讼的判决具有相对性，只在诉讼当事人之间具有约束力；而客观诉讼判决的效力由于涉及到公共利益因素及于任何人。当然，主观诉讼与客观诉讼发挥着不同的诉讼功能，相应的在一些程序规则上也是有所不同的。 从比较法的角度观察，设立客观诉讼制度在大陆法系国家行政诉讼中是有先例的。目前，在国外立法中确立的客观诉讼类型主要有以下几种：1、规范审查诉讼，指针对法律法规的合法性而提起的行政诉讼。该类诉讼中，只要法律规范客观上是违法的，原告的审查请求就具备理由，而无须审查原告主观上是否受到了权利侵害。[4]2、机关诉讼，行政机关或行政机构之间因权限问题发生争议而请求法院予以解决的一种行政诉讼类型。[5]3、民众诉讼,是指以请求纠正国家或者公共团体机关的不合法的行为的诉讼，是不限于救济起诉人自己权益的行政诉讼种类。4、利他的团体诉讼。学界一般根据与诉讼对象之间的利害关系,将团体诉讼划分为利他的团体诉讼和利己的团体诉讼。这里所说的作为客观诉讼的利他的团体诉讼，是指并非为维护自己或他人之权利而进行诉讼,而是由于行政机关违反法规而作为或不作为,其为维护公益或客观法律秩序而进行的诉讼。该类诉讼所维护的完全是公共利益,而与私人权益无关。实际上，由于团体诉讼在公益保护方面,相较孤立的个人单独提起的诉讼有更大的优势,目前在环保、核能安全等相关领域设立团体诉讼已经成为一种全球性的立法趋势。 三、客观诉讼应有限度地确立 从对客观诉讼内涵的分析，不难看出客观诉讼实际上是一种通过私权直接制约和监督行政机关的公权力的诉讼制度，其诉讼的目的就在于维护公共利益和客观法律秩序。从我国现行的《行政诉讼法》来看，虽然将监督行政机关依法行使职权作为立法目的之一，但是在具体的制度设计中并没有体现客观诉讼的类型，导致在行政机关制度违法规范性文件或行政机关乱行使职权或者怠于行使职权而损害公共利益时，公民或者其他组织由于诉讼壁垒的限制而无法启动行政诉讼程序。从司法本身作为“社会正义的最后防线”的角度来说，在《行政诉讼法》的修改中增设客观诉讼是必要的。但是同时应清醒地认识到，客观诉讼的确立还面临着司法体制的局限，应该谨慎而为。首先，客观诉讼的诉权设置突破了传统的“诉的利益”的范畴，实际上通过诉讼制度的启动将一些行政事项的监督权赋予了行政机关，从本质上来说意味着司法介入了行政和立法的空间，触及到整个宪法体系内监督权的分配问题，在一定程度上履行了违宪审查制度的功能，而就这一问题至今依然有所争论，到今天我国尚未正式确立违宪审查制度。其次，从我国目前的立法和司法实践来看，诉讼制度的核心功能依然在于保障公民的权益，但现有的行政诉讼制度在公民权益的救济方面还存在很多缺陷，从这个角度来说完善以保护起诉人自身权益为中心的主观诉讼依然是当前的重心，毕竟“客观诉讼在逻辑上虽然可以与主观诉讼并立，但其实际作用或重要性却远远不及主观诉讼。”[6]实际上，客观诉讼作为一种以维护公共利益和客观法律秩序为目的的诉讼形式,在大陆法系国家几乎都是作为例外形式予以规定的。而且，我国目前也缺少社会法院、劳工法院等来分担行政纠纷的解决。因此，客观诉讼的设置虽然必要但不应喧宾夺主。 笔者认为，在目前的体制下，客观诉讼只能在行政诉讼法中有限度地确立。在上文介绍的几类客观诉讼中，下列事项不应或者说暂时还不宜设置客观诉讼而进入行政诉讼领域。1、行政法律法规的审查起诉。对法律法规的合法性审查实际上就属于违宪审查问题，在目前尚未落实司法的违宪审查功能的体制下，仍然应当由人大常委会行使该部分权利。当然，这里强调的对象是行政法律法规，鉴于我国目前行政规范性文件的泛滥和监督的缺乏，笔者认为在行政诉讼法修改中，可以将对行政规范性文件的审查纳入，但针对目前的行政司法现状，对其的审查应居于个别案件裁判而提起，因此对这一问题的具体制度设计应该与主观诉讼中相关问题的完善相结合。2、机关诉讼。对于行政机关之间的权限问题，从我国目前的立法来看，还是主要通过内部的行政隶属体制来解决，在现行的《立法法》、《组织机构法》和《行政诉讼法》中对相关问题的规定还是比较清晰的。 四、客观诉讼确立的突破——行政公益诉讼 笔者认为，目前客观诉讼的确立在我国行政诉讼法修改中最可能取得突破的是行政公益诉讼。行政公益诉讼的确立已基本成为共识，关键在于立法技术方面将如何突破的问题。公益诉讼按照原告与诉讼对象之间是否存在利害关系为区分标准,可以划分为自益形式的公益诉讼与他益形式的公益诉讼。[7]自益形式的公益诉讼的公益诉讼的典型特征是个人受害群体亦受害，适用领域主要是消费者权益保护、环境污染保护、公共服务等方面。[8]该类诉讼从法理上目前并不存在起诉资格上的障碍。但有些违法行为，虽然侵害了全社会的公共利益，但往往没有直接的受害者，如国有资产流失中某些单位或组织的违法行为、城市规划中的违法审批行为等等，对该类行为的诉讼涉及的就是他益形式的公益诉讼，在现行行政诉讼体制下，往往受限于起诉资格，因提起诉讼的原告与被诉的行为或者决定没有直接利益关系，或者不被认为具有利益关系而难于开展。未来行政诉讼法修改过程中，在该类行政公益诉讼制度的植入和设计上，就有赖于客观诉讼的确立，可借鉴国外立法体例中民众诉讼和利他的团体诉讼的相关设计。在具体制度设计上对于起诉资格、审查力设、证明标准、诉讼费用承担等诸多问题，都需要在客观诉讼的法理基础上进一步加以探索。 《行政诉讼法》的颁布，标志着当代中国“人治时代的终结”和“法治时代的开始”，意味着一场“静悄悄的革命”，具有划时代的里程碑意义。[9]经过二十多年的实施，对其的修改已经提上日程，成为考验我们立法技术的一道难题。这其中如何合理设置客观诉讼制度，特别是当前理论界和实务界都非常关注的行政公益诉讼的确立问题，还需要我们的探讨。 【参考文献】 [1]于安：行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题，《法学》2001年第5期，第16页。 [2]参见蔡志方：欧陆各国行政诉讼制度发展之沿革与现状,《行政救济与行政法学》（一），台湾：三民书局，1993年，第21页。 [3] 马立群：主观诉讼与客观诉讼辨析——以法国、日本行政诉讼为中心的考察，《中山大学法律评论》第八卷第2辑，第249-264页。 [4](德)弗里德赫尔穆·胡芬:行政诉讼法.光华译,刘飞校.北京:法律出版社, 2003年，第472页。 [5]作为客观诉讼之机关诉讼，载http://www./4/view-3769675.htm [6]赵清林:行政诉讼类型研究，北京:法律出版社,2008年，第193页。 [7]林莉红：公益诉讼的含义和范围，《法学研究》2006年第6期，第148-150页。 [8]林莉红，马立群：作为客观诉讼的行政公益诉讼，《行政法学研究》2011年第4期，第2-15页。 [9]参见龚祥瑞:法治的理想与现实——《中华人民共和国行政诉讼法》实施现状与发展方向调查研究，中国政法大学出版社1993年，第148页。 |
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