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多年后，当我们整理回顾中国通用航空的发展历程，2016年一定会留下浓墨重彩的一笔。 回望这一年，通用航空业上升为国家战略，国办领衔统一思想，开启新一轮自上而下的“齐步走”式改革；各部委凝心聚力，出台28项政策措施，推出第一批试点工程，示范引领成为新的主题；基础设施建设成为行业热点，医疗救援、短途运输等新兴业务蓬勃发展，32项航展会展推动文化普及；通航安全形势不容乐观，安全对行业发展的影响逐渐显现。 展望2017，国务院及各部委通航政策带来的配套措施落地，描绘出未来通用航空美好蓝图；真抓实干推动试点先行，中央与地方共同在有条件的地方推动通用航空先行示范，将为行业探索新的实现模式；以通用机场为代表的基础设施建设已经启动，规划、审批、建设一派火热；通用航空规模扩大要以安全为前提，实现政府、行业与公众可接受的安全水平永远在路上。 远眺2020，要实现国办“指导意见”和民航局通用航空“十三五”规划的发展目标，一些结构性的变革必不可少：一是转变发展路径，逐步由目前的“开放扩量”向“提质增量”过渡；二是要深刻认识通用航空业的属性特点，探索发挥通用航空经济综合带动作用的路径；三是苦练制造内功，满足中国独特需求并降低用户成本。 一、回望2016 （1）政策改革有高度 通过几年的酝酿，经2016年5月4日国务院常务会议审议，国务院办公厅于2016年5月17日下发《关于促进通用航空业发展的指导意见》。这是建国以来国办首次从国家战略层面对通用航空业发展提出指导意见，在国家各部委、各级地方政府之间，统一了发展通用航空的思想、坚定了发展通用航空的决心。《指导意见》已经成为未来5年乃至更长时期指导我国通用航空业改革和发展的重要文件。 作为《指导意见》的牵头起草单位，国家发改委以“示范”、“试点”形式推动通用航空发展，并在消费升级、投资拉动、制造升级等领域，在投资模式、业务创新、新型城镇化等层面，明确将通用航空树立为重要抓手。 作为行业政府，民航局主动担当，制定了落实国办《指导意见》的分工方案，放开该放的，进一步降低通用航空企业的准入门槛、简化飞行任务审批流程、精简通用机场审批流程，鼓励地方政府积极发展通用航空；管住该管的，在适航管理方面补足短板，在安全管理方面严守红线；做好服务工作，通过信息化手段明确办事流程、减少企业负担，完善补齐相关标准规范。民航局以供给侧结构性改革的思维，为促进通用航空发展树立了样板。 此外，工信部从重点产品、型号层面积极鼓励通用航空器制造能力提升建设，推动整机与重要零部件、研发与制造等协同发展；国家体育总局鼓励航空运动产业发展，支持有条件的地区先“玩起来”、“热起来”；中航工业多管齐下，做好制造主业，积极推动航空文化普及。 在国办《指导意见》的感召和指挥下，各部委、各单位彰显出了改革的诚意，以实际行动支持着通用航空业改革发展。 （2） 业务拓展有亮点 2016年，通用航空新业务拓展集中在社会类、消费类领域。经历了之前的产品测试阶段，本年度运营企业聚焦于攻坚克难破解发展中的难题，在市场化与商业化的道路上闪现出新的亮点。 “飞得到、坐得起、用得上”的通用航空短途运输能够有效解决地面交通不便地区出行难题，因此成为通用航空社会化服务的重要途径。在此前的试点中，旅客少、成本高、航线不成网络是制约通用航空短途运输起步发展的主要问题。为此，内蒙古通用航空公司等企业通过开通商务包机、旅游包机、短途货运等多元业务拓展市场，幸福通航则运行水上飞机规避机场建设的周期与投入，河北承德还出台专项政策鼓励乘客选择通航短途运输出行。 直升机与固定翼搭配的航空医疗救援是发达国家救援救护体系的重要组成部分。此前，西安西直、河南宏力等单位都依托各自的医疗资源进行了有益尝试。但是，网络化布局、常态化的响应、高密度覆盖是航空医疗救援商业化的前提条件，单点运行更适于示范或探索。因此，以北京999、上海金汇、中飞医疗为代表的企业积极行动起来，基于现有医疗资源开始在区域内布局航空医疗救援网络。 我国的低空旅游业务历史悠久，目前主要集中在空中游览领域。2014年起空中游览业务开始升温，据统计共有超过50家企业开通90条以上线路，除政策鼓励与前景广阔外，进入门槛低是重要原因。然而，空中游览业务游客分散、峰谷波动，加之成本、配套等因素，导致单一空中游览业务盈利性不高。为此，以首航直、精工通航为代表的企业积极拓展渠道，通过各类代理商扩大客源规模；以爱飞客综合体、建德通航特色小镇为代表，正在探索以游览、体验、科普为特色的整体规划开发。 （3）安全运行有压力 据不完全统计，2016年共发生24起通航事故，其中18起严重事故造成26人死亡，16人受伤。 从事故发生的业务类型看，传统工农作业仅发生4起，且未发生人员伤亡，同比去年出现明显下降。人员伤亡的事故主要集中在空中游览、体验飞行、航展表演、私人飞行等新兴领域，运营单位也以新进企业为主。 新业务领域的事故多发，既反映出驾驶员操纵技能不娴熟、特情处置能力弱，也反映出运营单位安全管理不严格、规章观念差，其背后，则是商业开发与风险控制的博弈。 十几年前，上海港一次直升机引航事故直接导致了此项业务的多年雪藏；几十年前，“产品责任法”带来了美国通用航空业长期的停滞。尽管我们今天对通用航空发展与风险的认识已经日趋理性，但把风险水平控制在社会公众可接受的范围内是任何产品商业化的基本条件。 二、展望2017 尽管充满留恋，但2016已渐行渐远。展望2017，28项政策“大餐”逐步落地，“试点”将成为新一年重点工作，试什么、怎么干将备受关注；单打独斗式发展通航处处碰壁，做整合者或被整合两条道路摆在面前；基础设施建设业已开始，怎样实现快速见效；面对安全这一老话题，怎样处理发展中的新问题。这些内容已经成为各界关注的热点话题。 （1）政策落地 细数各类通用航空鼓励促进政策，降低准入与业态引导是两大主题。民航局已通过取消筹建环节，放松经营许可申请要求的航空器所有权、自有资金额度、起降场等条件，有效鼓励了通用航空领域的创业，将带来了更多的企业投身通航领域。 新企业聚集导致红海竞争，这在过去五年也曾上演。这一轮政策的组合拳，是在放松准入的同时引导企业开拓新兴领域。笔者认为，“十三五”时期我国大规模发展私人飞行的条件尚不具备，结合我国国情和通航实际，先“玩起来”的航空运动、服务百姓的短途运输与医疗救援以及带动消费升级的低空旅游是当前政策鼓励的方向。 当前发改委已推出首批短途运输、航空旅游、飞行营地共计25个示范区，建设周期2年，2017年将是示范区建设启动的关键时点。示范工程建设，一是要试出路径，既包括项目落地和可持续发展的路径，也包括打破通航发展阻碍的路径；二是要试出模式，既包括资金支持模式和亏损弥补模式，也包括通用航空与地方经济融合发展的模式；三是要试出问题，形成解决方案以便更好推广。 （2）整合发展 规模偏小一直是我国通用航空企业的突出问题。目前，机队规模在2架以下（含2架）的企业占总数的60%以上，这类企业年飞行总量一般在100小时左右，也构成了亏损通用航空企业的主体。 考察民航局年度通用航空专项资金下发情况，名列前茅的以老牌企业为主。尽管任何企业都有初创的艰难期，但通过笔者对近30家新进企业的连续考察，能够实现机队规模与业务量稳步增长的仅占样本企业的17%，另56%的企业维持稳定，其他27%的企业被出售或关闭。 通用航空在我国还不是一个好做生意的行业，2架R44、10几个人的单打独斗式企业发展道路仍将艰辛，投资回报率也将持续偏低。笔者注意到，以广东龙浩、重庆宗申为代表的大型企业已开始以平台思维布局行业，实现规模化与网络化的首航直也在资本市场上有了不俗的斩获。整合与被整合，会是2017年的一大看点。 （3）基础完善 经历了过去5年“先有鸡还是先有蛋”的争论后，基础设施先行已成为各界共识。2015年开始，通用机场成为发展热点。目前各地规划新建通用机场超过1000个，几乎每周都有新建通用机场审批、开工等新闻见诸媒体。 除了报批流程繁琐，高投入、低回报是通用机场一大痛处。单一企业投入带来的高成本、高收费必然导致通用机场陷入低使用的恶性循环。为此，国家发改委已经批复一批通用机场PPP项目，由西部机场集团与丹凤县政府合作的丹凤商镇通用机场项目已正式启动。 从已建成运营的通用机场看，大多能够实现收支相抵并略有盈余。但考虑机场建设前期投入带来的折旧后，通用机场便难以盈利。PPP模式通过将通用机场的建设投入与运营收益（亏损）隔离，风险共担、收益共享，将成为未来通用机场建设的主流模式。 （4）安全为先 尽管安全与发展似天平的两端协调平衡，但如果安全水平持续低于公众、行业与社会的预期，安全对发展就有了“一票否决权”，CCAR-135部机长经历要求调整就证明了这一点。 根据既往行业运行安全消长往复的规律，2017年局方和企业对安全的投入与重视都会提高。但伴随着安全监管理念的转变，运动式的、以检查为手段的安全管理方式将逐渐被自律性的、以教育服务为手段的管理方式所替代。 通航企业经营压力大，当安全与效益发生冲突时，各类规章、手册往往难以发挥作用。通航野外作业多，多实行机长负责制，公司往往对机组难以实现有效管控。只有通过安全文化建设，树立正确的安全理念，实现有效的机组管理，营造诚信的安全氛围，才能实现行业的持续安全。 三、远眺2020 历经“十二五”以来六年发展，我国通用航空已经暴露出一些结构性问题。这些问题的存在，犹如横亘在通用航空供给与需求之间的屏障，阻碍了市场机制的发挥。2020年通用航空发展目标的达成，需要打破这些结构性问题，释放市场潜力。 （1）量和质的问题 2010年以来通用航空业快速吸引了大量资本，新企业的迅速进入带来了两方面突出问题： 一是局部市场的过度竞争。“十二五”期间我国农林化飞行年均增速为12.8%，但由于竞争激烈，近两年作业量同比增速下滑至1%左右，作业价格快速下降。以林业飞防为例，2007年国家林业局首次在全国林区开展航化作业，某企业最终中标价格为13元/亩，而2015年同一企业在安徽中标价格为4.1元/亩、山东中标价格为2.89元/亩；另以山东某市林业局灭美国大白蛾任务为例，2013年某企业中标价格为每亩8元人民币，2016年同一作业任务中标价格为每亩3.5元（含药价格）。过低价格带来企业作业质量下滑、用药品质下降和三角翼违法飞行等不良后果。 二是作业能力提升缓慢。川藏输电线路吊装与巡线、青藏高原地区物探、森林灭火等通航作业任务长期得不到满足。以2016年4月11日山东沂山国家森林公园森林火灾救援为例，在执行吊桶灭火任务中，某公司AS350B3型直升机由一名法国飞行员执飞，依靠精湛的技术、丰富的经验成为了运行主力，当天洒水超过200吨。而由于飞行员特情训练不足、经验有限，加之机型灵活性差异，商载更大的3架M-171直升机（商载约3-4吨）仅完成洒水400余吨，单机撒水量远低于AS350型直升机（商载约1吨）。 可见，目前我国通用航空市场上局部过度竞争、局部需求得不到满足的现象共同存在，这是典型的产品供给不能适应需求，需要通过供给侧结构性改革的办法，打通供需接口。“十三五”期间，行业应将作业能力培育提到和扩大规模同等高度，引导供给和需求协调发展。 （2）融合发展的问题 “十二五”以来，各地发展通用航空的热情高涨，项目规划产量、产值屡创新高。但时至今日，能难有项目或园区谓之成功。通过研究我们认为，这很大程度上反映了也根源于对通用航空业属性特点的认识不足。 在笔者从事的一项针对通用航空经济拉动作用的研究中，我们发现我国通用航空业1单位的直接产出能够带动国民经济8.24单位的综合产出，同时通用航空在我国具有很强的最终消费品特性，对上游供给行业拉动作用强，对下游应用产业扩大作用小，这与运输航空的中间投入品特性是截然相反的。 由于运输航空中间投入品特性，围绕运输机场发展能够“无中生有”的发展出物流保税区、出口加工区。但通用航空作为最终消费品，“零基础”的发展产业园区、通航小镇很难成功。发展通用航空，必须立足当地产业基础与发展方向，寻找地方发展与通用航空的结合点，实现通用航空与地方经济的深度融合，最终达到根植性效果。 要发挥通用航空1:8.24的产出带动作用，还必须做长通用航空的产业链。事实上，通用航空之所以能为美国贡献2300亿美元的综合产出，很重要的一点是其产业链条长，关联着从零部件制造到金融、地产等国民经济中近百个行业。 如在美国阿拉斯加州，通用航空是许多城镇居民出行唯一的交通工具，带动了商业、交通、旅游等一系列关联产业，通用航空为阿拉斯加州贡献了10%的就业岗位和18%的GDP。在美国堪萨斯州威奇托市，聚集了塞斯纳、比奇等一批世界级的通用飞机制造商，其产量占美国通用飞机年产量的70%、全球的47%，通用航空为威奇托贡献了18.2%的就业。 我国地方政府发展通用航空，要摒弃凭空生成的“全产业链”，必须紧扣当地需求，尽可能多的寻找通用航空与地方发展的结合点，发挥通用航空的经济带动作用。 （3）苦练制造内功 目前我国登记注册的通用航空器中，国产航空器占比不到20%。尽管有所突破，但目前我国通用航空器代系还不健全、型谱还不完善。形成我国国产通用航空器的研发制造实力，既能够夯实我国通用航空发展的基石，也在以下两方面具有重要意义： 一是满足我国独特的通用航空需求。从全球来看，70%的高原地区分布在中国西部及南亚地区，这直接导致了欧美国家研发高原型通用航空器的积极性不足。目前，市场上仅有为满足欧洲高原地区生产的空客直升机的AS350B3型直升机能够高原运行，固定翼飞机则以国王350这类双发涡桨机型为主（尚需进行高原改装）。高原地区地广人稀、地理气候条件恶劣，通用航空作业的优势明显，但由于缺少适用机型，既提高了运行成本，也限制了高原地区通航业务的开展。由于地理特点，高原通用机型的研发制造还要靠中国自己的企业。 二是公平的降低所有通用航空用户的成本。航空器成本占到目前通航运营企业总成本的70%左右。国产汽车、手机价格竞争的案例证明，航空器价格的降低，更多的也必须依靠国产竞争机型的出现。更重要的是，航空器购置价格的降低，对所有通航用户具有公平性，不会造成强者恒强的事与愿违局面。因此，航空器研发制造永远是民航强国的基石。 注：原文发表于《国际航空》2017年第2期，本文略有修改 |
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