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PPP导向标·国家发展改革委指导 李飞 国家发改委、财政部PPP专家库专家 PPP经历了三年的迅速发展，随着落地项目不断增多，社会投资人从服务类型、企业属性等方面积极调整，不断适应完善现阶段国情下PPP项目的特点。不同类型、不同属性的社会投资人，特点亦不尽相同，对政府部门的管理决策也带来了一定挑战。 一、法律法规允许的社会投资人构成 纵观2014年-2017年的各类PPP文件，对社会投资人的要求相对宽泛，大致沿用了两种分类性质。一是从社会投资人的企业属性分为央企、地方国企、民企、混合所有制及外资；二是从社会投资人的工作性质分为财务投资人、施工建筑商及运营商。相关文件鼓励了各类属性的社会投资人（包括42号文之后，也认可了地方融资平台在一定条件下投资本级政府的项目），也对社会投资人的工作性质提出了一定的要求—投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会投资人方。 二、地方政府视角下合格的社会投资人 从上述文件我们可以看出，中国式PPP顶层设计时对社会投资人的要求相对宽泛，只要按照PPP的契约精神，有相应能力的任何公司都可以来投资PPP项目。但是，如何投，是单独投标还是组成联合体投标，就是现阶段摆在政府和社会投资人面前的一个问题。 （一）两个维度看社会投资人特点 不同属性企业由于其管理方身份的不同，必然决定了看待PPP项目的角度不同，决策的流程、灵活度不同，融资的成本、目的不同；不同工作性质也决定了社会投资人对PPP项目的风险判断不同、对自身可承担的风险应对方式不同、对利润的获取方式及获取时点不同、在项目各阶段的身份亦不尽相同。 1.从企业属性看 （1）央企 一般由国资委管理，企业规模巨大，业绩较多，信誉较好，融资能力强，金融风险抵抗力较强，多为建设能力较强、履约能力较好，对政府相关要求的响应度较高，但企业性质决定了工作灵活度不足，最终使用资金仍为政府体制循环内部流动。 （2）民企 政府背景较弱、企业规模相对较小、融资能力手段灵活、金融风险抵抗力不足、建设大项目业绩较少、部分企业掌握关键性创新技术、部分企业运营能力较强、履约能力良莠不齐，工作灵活度较高，建设运营成本控制力较强。 （3）地方国企 在项目所在地规模较大、当地政府背景较强，本地项目业绩众多，运营比较能结合地方特色、融资能力一般、履约能力较强，管理粗放，建设运营能力相对较强，但成本控制力较差。但是“走出去”后，由于以往的粗放式管理，建设运营成本相对较高，往往出现水土不服，竞争力不足的现象。 （4）外资企业 政策对外资企业准入门槛限定较高，企业规模相对较大、国际项目业绩众多、融资能力强、融资来源多样、项目运营理念较新、运营创新性强，但履约良莠不齐。大多外资公司在决策过程中，原则性极强，决策过程相对较长。同时，由于语言、沟通、决策流程等等存在一定障碍，部分外资企业仍然难以适应中国现阶段国情。 2.从工作性质看 （1）财务投资人 多为银行机构及基金公司等，资金体量大，由于其多为单纯财务投资，对资金收益有明确要求，对财务风险控制较为严格，不喜承担建设及运营风险。但由于本阶段PPP模式多包含工程建设及运营，纯粹财务投资人进入及退出渠道尚存不畅，金融机构已逐步转变思想，愿意以股权形式参与，并做到同股同权。 （2）施工建筑商 施工建筑商长期以来主营业务是施工，精通工程管理及施工建设，相对自有资金体量较小、资产负债率较高、人员规模较为庞大，多为以工程养队伍的状态。施工建筑商是目前PPP市场的主力军，央企、地方国企及民企多在此列，施工建筑商在目前阶段多已完成转型，公司内部多有投资公司或基金公司，且多是以建设工程为先导获取项目，后续可以自行运营或委托运营。但建筑商大多更注重施工利润，自身投资公司的设立也主要是为了支持项目融资，后期运营能力相对不强，还需要通过项目的开通运营予以检验。 （3）运营服务商 运营服务商在PPP项目中主要负责后期运营管理，管理资产规模相对较大，几乎承担全部运营期安全、经营等风险，收益也需要在长期的运营管理中通过政府或使用者付费方式逐步取得。由于对前期投资、建设等依赖性较强，且时序相对靠后，市场上单纯的运营商相对较少，大多属于承担运营任务的建筑商属于为获取PPP项目内部转型的产物。少数专业运营商也多是在本地服务，“走出去”的路还需要不断探索。 （4）此外，还有部分掌握了一定创新型技术的建筑运营商，相对来说资金实力较弱，但其拥有关键创新技术，符合政策引导及产业发展方向，更加注重于建设及运营全过程管理，往往能够通过关键技术获得丰厚的收益。 （二）地方政府需求研判 在PPP项目中，包括投资、建设以及运营管理等多方面的内容，没有资金支撑肯定难以实施项目，没有保质保量的工程就没有未来长期稳定运营的基础保障。那么在全过程管理中，地方政府最想要的、更加看重的，或者在招标文件中首要解决的又是哪一方面呢？ 1.解决融资平台难以融资的问题 随着近几年严控地方政府融资平台的替政府融资行为，以及中央层面明确地方政府举债只能通过地方债的形式，地方政府在基础设施建设过程中遇到了项目资金不足的问题。但地方经济发展必然需要基础设施的有力支撑，越早完成项目、投入越低、收益相对更大，所以地方政府一定要牢牢抓住PPP这根救命稻草，不论真的假的，只要做成外表是PPP，就能融来钱，解决资金问题。 2.解决项目按期完工建设问题 解决了钱的问题，谁建设资金是相对简单的问题，有资质、有业绩、有能力的施工企业是最不缺的。那么缺的是什么？现在政府真正需要的是能够按时、保质、保量，基本能够独自完成全过程建设任务，尽量少的需要政府协调建设过程中问题的建筑商。而且还需要能够相对灵活处理施工中出现的诸如征地拆迁、工程变更，甚至通过税收拉动地方经济发展等。当然，如果能够通过竞争降低建设成本也是政府部门乐于看到的。 3.解决运营管理问题 作为PPP项目，最为重要的一个环节就是运营管理，运营管理主要包括安全、绩效、收益及风险防控等内容。基础设施项目事关民生保障，政府对运营管理首要的诉求就是运营维护安全，包括设备设施运维的安全、运营产出质量的安全、运营服务及周边外延拓展功能的安全等。有了安全的保障，就可以从引入先进管理经验、促进同业竞争等方面关注运营服务水平。最后，当然还要关注运营期的风险分配以及经营收益等内容。 （三）地方政府视角下适宜的社会投资人 由于历史原因，地方政府在PPP项目中，无论对项目还是对项目公司，更希望扮演强势角色。那么，现阶段地方政府视角下适宜的社会投资人一般具有如下特点： 1.从企业属性看 地方政府最倾向的是听话的企业、地方关系协调能力强的企业、发生问题易于沟通的企业，特别是关乎民生的大型基础设施项目，政府更加倾向于地方国企、央企。对于民企及外企，目前投资规模相对低的环保产业较多，但在投资规模较大的项目中，较长的履约期内必然会产生地方政府及社会投资人无法预判的情况，考虑到民企逐利性相对较强，双方甚至涉及第三方争议解决较为困难，相对引入难度较大。 2.从工作性质看 地方政府首要的任务就是引资，没有资金的支持与保障，其他都是空谈。其次，由于政府相关工作任务、考核指标、关门开完工日期等要求，地方政府的着眼点就放在了建设，按时、保质、保量，熟悉地方工程建设流程，尽量多的自己解决工程建设中问题的建筑商自然就会脱颖而出。最后，政府当然喜欢有经验有能力的运营商，但是考虑到运营商真正“撸起袖子加油干”至少要等到交工验收前后，同时考虑未来的种种不确定性，在现实面前必然要排到融资及建设后边，作为第三梯队进行考量。 通过上述分析，我们可以判断，现阶段地方政府在选择社会投资人时，首要的倾向有政府资本控股建筑商，且该建筑商还要有投资能力，对于运营管理的考量一般会适度放宽。其次，对于小型项目，有核心技术的有投资能力的技术性企业也将是地方政府的座上宾。再次，有过长期合作经验、经过多个项目考验的的，有投资、建设及运营能力的民企或外资也会成为地方政府的一类选择。 当然，如果能够依法合规的单纯引入财务投资人，其他的建设、运营都由地方政府直接指派给地方国企是最好的。既完成了引资任务，解决了当期资金的窘境，同时还照顾了地方国企，使得地方国企可以进一步发展壮大，为地方做更多的贡献！但这似乎又背离了PPP的初心。 三、社会投资人的发展方向 PPP的初心是通过转变政府职能、合理分配项目风险等事项，从本质上提升公共服务效率，真正做到由专业的人做专业的事。 （一）单纯的财务投资人可以参与，但不欢迎目的不纯的参与 财务投资人单独作为社会投资人参与项目从法规上没有明确禁止。但是从实际工作中，由于财务投资人对财务回报要求相对稳定，对工程建设运营掌控力较低，多形成明股实债、政府兜底等伪PPP项目，从本质上项目风险还是留给了政府。 但即使相对规范的项目，由于纯粹的财务投资人对工程建设及运营管理风险难以形成有效的预判，往往在中标后再次进行工程的二次招标、运营的再次谈判选择，进而将建设运营风险全部打包交给下游单位，且往往不能从技术上掌控项目。因为管理层级的增加，也造成了政府管理成本的增加及管理的流程不顺。 （二）能够合理分担，且有能力承担相应项目风险的社会投资人应该成为现阶段主力军 基于当前阶段社会投资人的特点，社会投资人应该至少应具备财务投资能力和建设能力，运营能力可以在后续的建设期内加快培育，但运营相对复杂的项目应该要求社会投资人具备运营能力及经验。只有这样，才能够将风险真正的予以隔离，政府和社会投资人各自承担相应的风险，在项目履约过程中才能够对投资、建设以及运营风险做好控制。 在企业属性方面，央企及地方国企当然更受青睐，但民企和外企的进入也是促进同业竞争、提升公共服务效率的有效手段。但是，对于政府融资平台作为社会投资人参与本级政府本行业项目的行为，应该更加严格界定及核查，避免形成地方保护。 （三）注重运营能力建设，充分体现全生命周期绩效管理的社会投资人是今后的发展方向 目前部分地方政府已经认识到专业的运营商对于PPP项目极为重要，但由于资金的需求以及建设任务的要求，尚不能把运营摆到应有的重要位置。今后一段时期，随着运营工作的不断深入，运营商的地位将稳步提升，话语权将进一步增大。社会投资人的发展方向应该是充分注重运营能力建设，充分体现全生命周期绩效管理。 |
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