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【由于地方政府的目标各不相同，责任的承担情况存在复杂性，地方政府在执行改革措施时拥有一定程度的自主权，这使得其执行结果可能与中央政府的政策本意存在分歧】 □李秀军 社会责任的事权结构分散、各级政府协调不力，会使改革进一步复杂化
在中国，教育、医疗和社会保险等社会责任是由中央政府和地方政府共同分担。美国、德国、英国、法国和澳大利亚等许多发达经济体也有类似的责任分担制度，其中，50%-90%的社会责任是由中央政府负责。然而，根据财政部的数据，中国中央政府的支出只占社会责任总支出的4%(占医疗总支出的比重甚至更低，仅为1%) 。 目前，绝大部分的社会保障支出是由市县级政府负责。但有时候，如果涉及大量的额外成本，市县级政府对一些社会责任的承担意愿会较弱。例如，如果中央政府不提供额外的土地使用和财政预算配额，市县级政府可能会扭曲或推迟执行给予农民工户籍或提供相应公共服务的政策。 虽然近期的中央地方财政关系改革旨在减少地方政府财政事权和支出责任，特别是在社会服务方面的责任，进而降低其赤字，但仍需要一段时间才能实施新的财政分配计划。中国目前还缺乏完善的全国性社会保障信息系统，这会给社会责任的问责追责带来额外困难。 此外，缺乏有效的指令传导和审批系统会造成政府间协调不力，从而可能会削弱中央政策有效落地，使社会改革政策的执行进一步复杂化。例如，在农村建设道路可能需要各级政府审批，过程复杂；同时，还需要多个上级政府的多次资金转移。这样的流程会削弱地方政府对改革的热情。不过当前中央政府的改革议程也包括优化非战略性行政审批流程。
地方政府对改革的接受和执行程度不尽相同
中共中央组织部决定官员仕途，从而确保中央政府政策在地方政府层面实施。这种机制为省级高级官员执行中央政策提供了强大的诱因，他们传达中央指令并在各省之间轮换岗位。但是，中国的官僚体系属于金字塔结构，下级官员的数量始终大大多于可填补的高级官员职位。通过决定官员仕途升迁来确保中央政策实施，其有效性可能不如想象中的那么高，特别是对于基层官员而言。 因此，进一步升迁前景有限的官员往往倾向于保护地方利益，而非完全接受中央政府的指令。与中央政府的行政距离越远，中央各项倡议能够迅速在地方执行的确定性就越低。结果，各地方政府对改革的接受和执行程度不尽相同，这就意味着政策的实施过程可能需要一段时间。 在某些案例中，地方政府可以出台不同的改革措施。例如，广东省和上海市根据国企承担商业功能或公共性政策目标的程度，对各类国企实行不同的监管规定。又如，很多地方政府可根据中央政府不同时期对房地产调控的指导方针发布各自不同的房地产限购政策。 部分地方政府一直希望探索自身的改革政策框架。譬如，自 2011 年起，湖北省彻底改变了省政府与市县级政府之间的税收分配办法。湖北省根据一个简单的公式确定了各市县需要缴纳的税额总额，而不是对不同税项设立不同公式。 这种方式自2011年以来已取得了巨大成功。这种方式为湖北省的市县级政府提供了动力，使其能够更好地管理地方经济，同时更有效地征税。 然而，在一些案例中，却出现改革延迟执行的情况，即使在相对富裕的省份也是如此。例如，中央政府 2011 年在上海、重庆试点的房产税失败后，地方政府推出房产税的政策举措一直停滞不前。上海的房产税试点中，除了人均面积小于60平方米给予减免的情况之外，对超出人均 60平方米的部分征收房产税，适用税率为0.6%。此次试点的有效性低于预期，主要原因是财产登记制度不健全，导致试点实施和征税额不均衡。当地政府缺乏确保业主遵守该法的动力，因为政府担心这些措施可能会对当地房地产市场产生不确定的影响。
中央政府早已采取一些措施解决目标不一致的问题
多年来，中国中央政府已采取一些措施减少地方经济的差异度、重新明确各自责任，并强化中央政府的监督能力，以期能够解决中央政府与地方政府之间目标不一致的问题。 1.中央实施转移支付以缩小各省之间的差距。中央政府通过转移支付，即从相对富裕的省份向欠发达省份转移支付相当于全国 GDP8.3%的财政收入，以缩小各省之间的差距。 2.重新划分财政支出以减少地方政府的社会责任。中央政府已公布计划，对财政支出重新进行划分，以减少地方政府的支出责任；同时加强财政部对于地方政府财政支出方式进行监督的能力。但是由于县市级地方政府在财政表现、债务及或有负债、监管与管理方面的透明度差别非常大，上述举措的推行可能因此面临阻碍。 3.新的绩效考核制度更加注重长期目标而非短期增长目标。此外，新的官员考核制度的重点已从强调 GDP 增长转为纳入更多的社会或环境指标。如在 2006年开始实施的“十一五”规划中，节能减排已经被纳入对地方政府官员的强制考评指标，以减少环境污染。但此类长期指标难以被考评，因此，绩效考评制度难以被确保有效推行。例如，从 2013 至 2015 年7月，河北省的污染减排未达到预期。环境保护部报告中指出，其根本原因是地方政府官员未能将环境问题提到与经济增长同等重视的程度，因此，地方政府对钢铁行业去产能及减排的监督不力。 4.反腐行动将强化中央政府的监督能力。中纪委在党政官员 (许多官员在地方政府任职) 中积极推进反腐，而反腐是中央政府整个改革计划的一个重要支柱。反腐可强化中央政府对地方官员行为的监督。在地方政府官员中深化反腐是中共十八大以来的首要任务之一。自2012年以来，中国新一届领导加强反腐并强化公司治理。据中纪委披露，2016年前10个月，已有约34000人因严重违纪接受反腐调查，人数是2013年的4倍多。 上述举措能否彻底改变中央政府与地方政府之间的关系，从而使改革得以有效推行，尚待继续观察。
(作者为穆迪投资者服务公司副总裁、高级分析师) |
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