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作者：赵丽娜 律师 单位：四川建永律师事务所 目前在我国，对政府投资建设项目的管理主要是计划、财政、建设和审计四个部门，其分工是计划部门负责立项、批复概算，财政部门编制预算、监督预算执行，建设部门制订基本建设程序和基本建设管理制度、监督工程质量，审计部门对国家建设项目预算执行情况和决算进行审计。 财政投资评审业务是由财政部门委托其所属财政投资评审机构或经财政部门认可的有资质的社会中介机构进行。根据《财政投资评审管理规定》，财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。 在建筑工程领域工程价款结算纠纷案件中，特别涉及政府投资和以政府投资为主的项目，建设单位往往以未经财政评审由拒绝支付工程款，造成施工企业索要工程款受阻而不得不诉诸司法途径解决。那么，财政评审是否影响建设合同双方当事人进行工程款结算呢？ 最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复（2008）民一他字第4号规定：“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。” 根据上述规定， 第一种情形：建设合同的当事人未明确约定以财政评审结论作为结算依据。那么，鉴于建设单位与财政部门的行政法律关系与建设单位与施工企业之间的民事法律关系属于不同的法律关系。财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，财政部的相关规定是对建设单位基本建设资金的流向和流量等使用情况进行行政上的管理，相关单位违反上述行政规章，应当承担相应的行政责任，财政部门不是建设合同的相对人，其任何决定均不应影响建设合同双方权利义务的履行。建设合同双方当事人应当按照建设合同约定的计价方式进行结算，建设单位不得以政府投资工程须经财政评审为由拒绝支付工程款。 第二种情形：建设合同的当事人明确约定以财政评审结论作为结算依据。虽然政府投资项目一律以财政评审结果作为工程价款结算依据并无法律依据，但此情形下，经双方明确约定，即对双方具有法律约束力，如果财政评审在一定的期限内完成，程序结果均合法合理，即便评审价未能达到施工企业的预期期望值，对财政评审结果也应遵守执行，应按财政评审结果进行结算。 上述两种情形基本是正常履约情形，一般在司法实践中处理比较简单、争议不大。 还有一种情形是，虽然建设合同的当事人明确约定以财政评审结论作为结算依据，但因为工程停建缓建或其他原因造成财政评审久拖不决且遥遥无期，那么，是否仍应当遵守原合同约定的结算条款（即以财政评审结论为准）？ 笔者认为： 1、作为负责评审的责任主体，财政部门对建设工程项目进行评审应当遵守一定的时限要求。 《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）第十四条规定：工程完工后，双方应按照约定的合同价款及合同价款调整内容以及索赔事项，进行工程竣工结算。（三）工程竣工结算审查期限 单项工程竣工后，承包人应在提交竣工验收报告的同时，向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，发包人应按以下规定时限进行核对（审查）并提出审查意见。500万元以下 从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起20天；500万元－2000万元的工程30天；2000万元－5000万元的工程45天；5000万元以上的工程60天。 《建筑工程施工发包与承包计价管理办法(2013)》第十八条规定：工程完工后，应当按照下列规定进行竣工结算：（二）国有资金投资建筑工程的发包方，应当委托具有相应资质的工程造价咨询企业对竣工结算文件进行审核，并在收到竣工结算文件后的约定期限内向承包方提出由工程造价咨询企业出具的竣工结算文件审核意见；逾期未答复的，按照合同约定处理，合同没有约定的，竣工结算文件视为已被认可。 发承包双方在合同中对本条第（一）项、第（二）项的期限没有明确约定的，应当按照国家有关规定执行；国家没有规定的，可认为其约定期限均为28日。 四川省财政厅、建设厅转发《财政部、建设部关于印发<建设工程价款结算暂行办法>的通知》的通知（川财投［2005］28号）一、严格工程合同价款结算条款审核：凡纳入财政监管范围的各级重大基本建设项目，其主要施工(含装饰，下同)合同和设备、材料采购合同，在签订前应报同级财政部门(或财政部门委托的财政投资评审中心)审核，财政部门依据两文件的相关规定，对合同价款结算条款进行符合性审核，并在七个工作日内将审核意见告知项目建设单位(或代建单位)。 2、财政部门对使用国有资金的建设项目进行评审，违反评审规定的责任应由建设单位承担，要求施工企业与建设单位共同承担责任，不符合国家主管部门及国家政策规定，也违背民法最基本的公平原则。 如果建设单位违反评审要求，突破投资预算、实施计划外的工程，评审必然通不过，建设单位违反评审要求的应承担行政责任，施工企业与建设单位间是民事法律关系，而客观上违反评审要求的责任都将由建设单位和施工企业共同承担或由施工企业一方来承担（拿不到工程款），这不仅违反国家财政评审的规定。也对施工企业极不公平。《关于国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）五、优化建筑市场环境（十）规范工程价款结算。审计机关应依法加强对以政府投资为主的公共工程建设项目的审计监督，建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。 3、根据最高人民法院关于适用《合同法》若干问题的解释（二）第二十六条规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。 实践中有的案件财政评审中心在长达几年的时间内未对诉争工程作出审核结论，远远超过合理期限，甚至经一审法院在审理过程中函询后仍不能作出结论。笔者认为一经查实理应属于重大情势变更情形，事实上如果再机械的按照建设合同约定的付款条件（以财政评审结论为准结算）履行将会对施工方极其不公平，也事实上造成履行不能。此合同履行僵局情形下，法院可以依据当事人申请根据实际情况适用情势变更原则变更合同履行方式或依法启动鉴定程序，由合同双方当事人或法院指定委托具有工程造价咨询合格资质的中介机构进行评审或鉴定，以便公正审判、定针止纷。 |
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