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一、产业政策与政府导向 2016年7月1日，住建部、国家发展改革委、财政部发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出特色小镇发展目标为到2020年培育1000个左右特色小镇，并明确指出了特色小镇的建设要求：建设各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。这一通知的发布，掀起了全国小城镇建设浪潮。 《通知》对特色小镇的建设原则也提出了具体要求：坚持特色突出、坚持市场主导，坚持深化改革；全面提升特色小镇的特色资源优势与潜力，完善基础服务设施；坚持发挥市场主导作用，重在政府平台建设，壮大新兴产业，打造创业平台。由此可见，特色小镇的建设中，政府需发挥主导作用，重在为平台搭建提供公共服务，同时要加强市场在特色小镇中的主导作用，建立市场化投资体系，鼓励各类市场机构参与。 此外，《通知》要求特色小镇的建设必须权责分明，明确具体实施主体，应以县级人民政府为责任主体，制定相关支持政策与保障措施，整合项目资金的落实，完善特色小镇建设的体制机制，统筹安排。在以县政府为主体的工作体系中，镇人民政府应当做好相关工作的实施工作，工作到位。同时，国家发改委等有关部门为将支持符合条件的特色小镇建设项目申请专项建设基金，中央财政将对工作开展较好的特色小镇给予适当奖励资金。在明确实施主体及相关职能、资金鼓励政策之外，还需要明确组织领导的相关责任。特色小镇的建设，原则上应当以建制镇为主（县城关镇除外），优先选择国家重点镇，省级住建、发改、财政部门按一定数量向三部委推荐，由三部委确定相关名单。 各省市政府部门为推动特色小镇建设，制定了相关金融支持政策，以浙江省为例，人民银行杭州中心支行、浙江省特色小镇规划建设工作联席会议办公室联合发文，提出特色小镇建设，应当拓宽融资渠道，鼓励贷款、理财、基金、信托、融资类金融机构加入特色小镇ＰＰＰ项目；同时鼓励金融产品的创新，如产业链融资、创新融资，文化与金融结合等多种产品加入；要求完善支付体系，加大支付基础设施建设，提供非现金支付业务应用等方面；优化网点布局，同时加强银行网点、专营机构等多方合作，加大政策扶持力度，优化特色小镇金融生态环境，货币政策工具引导、信用体系建设等方面。这些金融举措鼓励各类社会资本积极参与特色小镇建设，同时也为特色小镇的运营营造更好的金融环境。
二、强强联合，发挥各自专业优势，助力特色小镇建设和运营 一般而言，特色小镇的建设涉及到四方面机构的合作，即政府投融平台公司、小镇及村集体经济组织、产业运营集团和专业投资机构。 首先，当地政府平台参与是特色小镇建设的保障。政府投融资平台需要作为特色小镇建设强有力的实施牵头主体，主要解决城市规划、基础设施建设、投融资管理等方面的整合引导性工作，政府作为牵头整合机构，为项目进行一定的信用背书，增强项目信用水平。在项目建设过程中，许多公共服务需要政府直接投入。对政府来说，通过特色小镇建设，政府可以增加税收来源，解决当地就业，拉动ＧＤＰ增长，同时，随着特色小镇的开发运营，也可以提高本地地价，增加土地财政收入来源。在项目参与的过程中，政府可以以股权形式加入，通过平台公司，政府单独出资，或与社会资本共同出资，以股权投资的方式参与特色小镇市场化建设。此外，政府还可设置引导基金，鼓励社会各类资本参与特色小镇项目。 其次，特色小镇的发展需要依托于当地的资源禀赋，而这些资源禀赋往往被当地政府、村集体所持有，因此，只有充分调动村镇集体的积极性，让村镇集体成为特色小镇建设的最大受益者，获得充分其积极性，才能有效推动特色小镇的建设实施。总之，特色小镇可挖掘的价值何在，资源禀赋依托就在哪里，已有的资源禀赋是特色小镇开发建设的基础。 再次，产业运营集团是特色小镇建设成功运作的核心。特色小镇的特色需要依托于产业运营集团的打造和提升，产业运营集团包括文化旅游集团、物流集团、教育科技集团、养老服务集团、商贸物流集团、房地产开发集团、建筑施工集团等。产业运营集团需要具有丰富的经验积累和强大的市场号召力。在国家特色小镇建设要求中，明确表示，特色小镇的建设产业需要落实在休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等方面，小镇资源的发掘和创新需要有庞大的产业团队。因此，产业运营集团对于专业化的产业培育至关重要。特色小镇建设中必须充分发挥产业运营集团的力量，让其成为小镇建设的直接获益者。最后，引入社会资本市场化运作是特色小镇建设的关键。特色小镇的建设需要从产业、设施、城建等方面大量资本投入，需要大量资本长期持续投入。从各阶段来看，前期资本金、建设期贷款资金、运营管理中的资金投入、项目成熟运营后的证券化上市等都需要资本方牵头组织。因此，在项目启动初期，资本方可以以股权的形式介入项目，进行开发全过程的测算与控制，介入项目的整个策划、规划、建设、运营全过程，使得项目运营朝着有利于资本方认可的方向发展。 综合而言，特色小镇的建设是社会多方资源对接的综合体现。因此，四大主体的强强联合组织利益共同体，有利于发挥各方优势，风险共担、利益共享。而特色小镇建设的具体实施主体，可以通过公司、有限合伙基金等形式进行利益捆绑，再以共同成立的项目公司为主体进行特色小镇的策划、规划、建设、运营。 三、产业融合，各阶段融资具体安排 特色小镇的建设进程依托于各阶段投融资的推进。特色小镇的投融资可以分为四大阶段：资本金阶段、建设资金阶段、运营资金阶段、运营成熟阶段。各阶段中资本金阶段的融资相对最难，下面主要对资本金阶段融资进行仔细分析： 第一阶段，项目资本金阶段，对应项目的启动阶段，是在获得国家开发银行、商业银行等银行贷款之前所要解决的问题，类似于ＰＰＰ项目在获得后端贷款融资之前需要解决的问题。资本金如果全部地方政府支付的话，政府资金投入过大。对于资本金的操作办法，可以由政府投资公司联合村镇集体组织、投资方、运营方以一定的股权比例，共同成立投资管理公司作为基金管理人GP，发起设立母基金，形成利益共同体，各机构可以选择投资母基金中的优先级、中间级或次级有限合伙份额，按风险级别风险不同的收益。母基金再根据特色小镇建设过程中的各具体子项目设立子基金，子基金再针对单项目进行募资和投资。 针对优先级ＬＰ而言，最佳选择是银行理财资金，相对成本较低，但需要对项目的风险、收益方面有较为明确的考量。其次就是信托基金、券商、信托计划、资管计划、保险资管、以及地方政府的投资资金等。这些资金的风险容忍度较低，要求收益相对稳定，可以作为资金的优先池，即优先级ＬＰ。 对于次级ＬＰ，则具有投资性质，存在高风险高回报的特征。这类资金可以由地方政府引导基金出资、政府平台公司出资、产业集团出资、投资管理公司出资等，次级LP需要直接承担项目的投资风险，相应获取项目主要的投资回报。优先级ＬＰ与次级ＬＰ杠杆比例一般不超过５:１。 子基金成立后，对项目公司进行股权投资，由项目公司去运营具体的项目，基金通常持有项目公司百分之７０～９０的股份。政府需要为项目的运营提供担保、流动性支持扥增信安排。 资本金阶段需要重点考察以下六个方面： （1）产业发展前景：项目资源价值、项目运营方运营能力、品牌和市场号召力。 （2）操作可行性：产业运营主体、项目审批、资金安排、收益预测。 （3）未来现金流：关注产业发展前景，未来项目预测现金流：涉及公共服务项目，是政府购买服务项目还是使用者付费项目。 （4）资产增值潜力：土地增值潜力、项目收入稳定后的项目估值。 （5）增信安排：政府兜底能力，是否能够纳入政府财政预算，是否能够作为政府购买项目；劣后资金的垫底作用。 （6）项目退出：上市、并购、证券化。 第二阶段，项目建设资金阶段。资本金问题解决后，进入项目建设阶段，这时可以向国开行、各商业银行申请项目建设贷款。具体可以结合产业建设内容去申请相应的中长期贷款，如文旅产业小镇、物流建设小镇、金融投资小镇等。 第三阶段，项目运营资金阶段。当项目建成运行后，会出现相应的现金流，这一阶段的银行流动性贷款，相对较为容易。需要提供土地、房屋、产权等资产抵押。 第四阶段，运营成熟阶段。当项目运营产生稳定的现金流后，可以考虑以资产证券化的方式实现前期投资资金的退出。资产证券化的过程其实是对未来现金流进行折现和流动性溢价的过程，可以为前期投入资金带来高额的投资回报。通过资产证券化，也可以提高特色小镇知名度，有利于项目的进一步发展。 四、特色小镇投融资安排建议 1、产业布局合理，充分利用资源禀赋，避免沦为房地产开发。 特色小镇的建设应当充分发掘地方资源禀赋，发挥产业优势，追求长远价值，发挥产业的人口吸附能力，而非短期现金流。在国家地产调控政策越发严峻的今天，四五线城市的地产开发以及陷入困境，而大多数小镇往往存在于五六线城市中，单纯的地产开发很难满足高周转、去库存的压力，无法带动小镇实现长远发展。 2、实施主体明确，政府平台公司、投资机构、产业运营商形成利益共同体。 特色小镇的投资建设，存在周期长、投入高的风险，纯市场化运作难度较大。因此需要地方政府的财政支持及信用背书，作为项目的启动引擎。同时，由于特色小镇的建设避免空心化，产业为核心，产业运营商处于核心位置，其运营能力直接影响到小镇价值的提升。而特色小镇产业化的核心是金融，专业投资机构的进入，是为项目策划、规划、建设、运营进行量化测算，是资本认可与资本投入的关键。因此，三方的作用对于特色小镇建设而言缺一不可，三方必须进行利益捆绑，发挥各自优势，在特色小镇的平台上共同运行。 3、资本早期介入，长远布局，充分发挥资本市场力量。 对于特色小镇的ｐｐｐ模式而言，资本越早介入越好。在项目资本金阶段，需要政府产业基金做引导，获得产业资本方的支持。在开发建设阶段，国开行及商业银行的贷款是项目顺利进行的关键。在项目成熟阶段，需要以证券化的形式退出，实现资产的估值溢价，完成本轮投资。
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