以行政首长出庭为抓手 从制度上化解官民矛盾(2010-05-22 10:36:13)——禅城区行政首长出庭工作情况汇报 （2010年5月20日 近年来，我们禅城区以法治禅城创建和依法行政为总抓手，以落实《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号）为重点，创新工作思维，着力构建司法与行政的良性循环，区政府法制局、区监察局和区法院强力配合“三箭齐发”，建立和完善了行政首长出庭制度，探索出了依法行政的一条新思路，取得了一定的效果，实现了“法律效果和社会效果”的两统一。下面我就行政首长出庭工作做简要汇报。 一、推行行政首长出庭的动因 行政应诉工作是政府法制建设的重要组成部分，行政应诉工作的好坏直接反映着政府依法行政水平的高低。 早在2007年，通过广泛的调研和各方面信息的反馈，我们发现行政应诉工作是行政机关法制工作中的最薄弱环节。诉讼中行政机关通常会委托外聘的律师出庭应诉，然而，许多委托代理人虽然掌握专业的法律知识，却对具体的行政执法业务、执法程序等不熟悉，事实上也缺少行政法律方面的专业律师，导致对基本涉诉事实不清楚，不能应对原告或法官的询问。类似“不清楚、不知道、庭后问问经办人再回答”的尴尬局面在委托代理人代理行政诉讼中经常出现。这既难以让原告信服，亦拖延了诉讼，浪费了宝贵的司法资源，严重损害了政府的公信力。特别是对行政案件的处理，无论是维持还是改判，往往是行政机关、行政相对人、法院三不满意，“互相拆台和指责对方”，导致行政诉讼陷入了恶性循环的怪圈。 针对上述事实，在区领导的支持下，我们区法院、区监察局、区法制局集中力量从深层分析原因，查找对策，认为既要从思想上重视行政应诉工作，又要从制度上大力推进行政应诉制度的改革和制度创新。于是，行政首长出庭应诉制度应运而生。我们以行政首长出庭为突破口，加快了法制政府建设的步伐。 二、我们的具体做法 2008年5月15日区政府以佛禅府办〔2008〕112号文件印发了《关于促进依法行政减少诉讼风险的意见》，标志着我区行政首长出庭制度的建立。 根据上述文件，我区在组织上成立了禅城区依法行政监督协调工作小组。监督协调工作小组成员由区法院、区监察局、区法制局有关领导及人员组成，负责全区依法行政监督协调工作。 《关于促进依法行政减少诉讼风险的意见》提出了“建立行政机关负责人出庭应诉制度”。要求： 行政首长或负责人在下列情况下原则上应出庭应诉：本年度的第一件行政诉讼案件；有重大社会影响的行政诉讼案件；对本单位行政执法活动可能产生重大影响的行政诉讼案件；人民法院或同级政府法制工作部门要求行政首长出庭应诉的行政诉讼案件。 行政诉讼案件一年发生5件以上的，行政首长出庭应诉的不得少于2件。行政首长因故不能出庭应诉的，必须要说明情况，并报经同级政府法制工作部门备案后，由本单位副职代为出庭。对无正当理由未按规定履行出庭应诉义务的，将给予通报批评或行政处分。 应诉时，必须配备熟悉涉诉业务的骨干出庭，不允许只委托专职律师出庭应诉，避免律师对具体行政行为不清楚而无从答辩的现象。 法院应定期向区监督协调工作小组办公室通报行政首长或负责人出庭应诉情况；区监督协调工作小组加强对行政首长或负责人出庭应诉情况的监督检查，推动行政应诉工作制度化、规范化。 2009年，在区法院、监察局、法制局的积极推动下，我区行政机关基本上做到了第一宗案件出庭率100%。区建设局局长国兴华（2次）、区安监局局长苗晶慰、区公安分局副局长陈永共、区环保局局长梁志林等部门首长相继出庭。 目前，我区的行政机关负责人出庭制度已形成了整体推进的良好局面，行政争议得到有效化解，促进了社会的和谐稳定。进一步增强和改进了行政机关领导的法制观念和工作作风，提高了行政机关依法行政的水平和自觉性。法院方面反应良好，行政相对人及旁听群众均给予了较高评价。截止目前，行政首长出庭案件无一败诉。有诉讼群众当庭说，“看到一把手出庭，气也消了一半儿。气消了，问题也就容易解决了”。 2009年2月13日百花总汇的两名租户，在省人大信访办上访至晚上7时许，后被赶来的禅城区公安分局民警带回，并予以5天治安拘留的处罚。两租户后不服处罚，将禅城公安分局告上了法庭。尽管法院认为虽然两租户的上访行为违法、警方的处理没有越权，但由于程序上存在不足，应确认警方的行政处罚违法。但由于区公安分局陈永共副局长出庭，通过陈副局长和当事人沟通，取得了共识，当事人对此表示满意（该案详情将由区法院介绍）。 佛山日报等主流媒体对我区行政首长出庭制度进行了大篇幅正面报道。国务院、省政府法制办等多次听取我区关于这方面的情况介绍。为加快法治政府建设，提升禅城中心城区竞争力，进一步总结和完善行政首长出庭制度，我区还筹划于近日召开行政首长出庭研讨会。邀请人大、法院、出庭的行政首长等有关方面的领导者以及专家和学者共同探讨和完善这一制度。欢迎各位领导届时参加。 三、以行政首长出庭为契机，加强行政与司法的良性循环 我区在推行行政应诉工作的改革和制度创新的同时，还大力推行行政争议咨询协调机制，大胆创新诉前调解制度，推进依法行政。 我区建立了由区法院、区监察局、区法制局组成的行政争议咨询协调机制。自2008年以来，行政争议咨询协调机制自建立以来作用越来越明显。行政机关加强诉前咨询和协调工作，凡是在履行职责中遇到涉及行政执法的疑难复杂问题，可以在作出行政行为或在行政相对人提起行政复议、行政诉讼之前向区法制局、区法院咨询，或向区法院申请诉前协调，避免在行政程序、法律适用等环节出现问题，力争把问题解决在诉前。法院每季度至少到一个行政机关或街道办事处召开一次协调座谈会，对达成共识的问题，以会议纪要的形式报区监督协调小组办公室备案，必要时由区监督协调工作小组向各行政机关通报。牢固树立了“公正高效、行政为民”的指导思想，在保护当事人合法权益的前提下，积极运用调解手段，及时、简便、高效的解决行政纠纷，努力做到“定分止争、案结事了”，力求法律效果和社会效果的统一。2009年3月3日，在区政府岭南大院713会议室召开了由区法院、区监察局、区法制局等相关部门负责人参加的第一次联席会议，于同年7月2日举行第二次联席会议。协商解决了涉南桂西、XX南等有关群体性争议。近日我们将召开今年度的第一次联席会议。达到了法院、部门和政府“三满意”的效果。 四、以行政首长出庭为先导，精细化执法监督工作 随着依法治国、依法行政的进一步深化，政府工作法制化或者说“法制化了的政府工作”进程进一步加快。政府法制机构担负着很重要的任务，从原来的“参谋、助手和顾问”定位向“依法行政规划的拟定者和组织实施者、行政法律制度的重要建设者、行政执法的监督指导者，政府工作的法律顾问”四种角色转化。这些都对当前的政府法制工作提出了更高的要求，也使政府法制建设面临着难得的机遇。 当前，政府法制监督在县市政府行政实践中并没有充分发挥其应有的作用，行政机关内部监督的形式与内容、方法与措施、实施与效果存在着相互脱节，甚至流于形式，从深层次影响了依法行政水平的提高，由于受各种原因的限制，对于违法行政行为，往往是就事论事，虽然最终违法行为得到了纠正，而违法执法者却很少受相应的惩处，不能从根本上解决问题。 结合我区2010年的精细化工作安排，我们由区法制局牵头，邀请区法院、区监察局、市法制局参加，年内对十个单位进行专项执法检查。重点是：全区各行政机关依法行政的相关情况；《关于促进依法行政减少诉讼风险的意见》（禅府办[2008]112号）的落实情况；行政机关负责人出庭应诉的相关情况；行政诉讼案件和行政复议案件的应诉情况。通过听取情况汇报，随机抽查20—40个行政执法卷宗。已经到禅城区城市综合管理局、区安全生产监督局开展了首次行政执法专项检查工作。发现了一些共性问题，正在进一步沟通解决中。下周，将到区人力资源和社会保障局检查。 五、当前我区行政首长出庭存在的问题 各位领导，虽然我区在行政应诉工作方面作出了一定的成绩，但是我们也清醒地认识到，这只是起步阶段，特别是现行立法上并没有强行规定要首长出庭，我区现有的规定层次较低，法律强制性差，使这项工作仍然存在着一些问题亟待解决： 第一，行政首长出庭应诉制度仍未得到完全实施。目前我区仅实现每年第一宗案件由首长出庭应诉。这仍不足以让首长对行政机关的行政应诉工作进行全面深刻的了解。 第二，行政首长应诉率不高。目前行政首长已经出庭应诉的案件包括区建设局局长国兴华、区安监局局长苗晶慰、区公安分局副局长陈永共、区环保局局长梁志林等5件，占我区行政机关应诉案件总数的比率较低。 第三，应诉的行政机关负责人在职务、职级上处于优势地位，给法院的行政审判工作带来一定的尴尬。就基层法院审理的行政诉讼案件而言，参与诉讼的行政机关负责人一般为正科、副科，且目前行政机关高配现象普遍。而法院审理案件的普通法官一般为科员，因此，无论在职务上还是在职级上，承办法官均处于弱势。现在的情况是行政首长出庭案件，均由区法院分管行政审判的副院长担任审判长，给本来就繁忙的法院领导增添了负担。 第四，个别部门对行政应诉工作的重要性和紧迫性认识不足。个别部门对该工作的重视程度还不够。有个别人认为行政首长出庭是作秀之举。他们存有疑问，认为“行政首长不出庭难以让原告信服，拖延了诉讼，浪费了宝贵的司法资源，严重损害了政府的公信力”等问题难道说行政首长出庭就一定能解决？毕竟行政首长也只能是某个方面的专家，而非法律专家。现代社会分工越来越精细，专业化越来越强。不可能要求每个领导干部、每名公务员都像专业法律人一样熟知法律。但我们认为，在法治社会中，领导干部必须要有法律思维，这应该是不争的事实。《中华人民共和国行政处罚法》第38条规定，“行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定……；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。因此，行政首长（负责人）仅以对案件不知情是无法抗辩当事人诉求的，“装聋作哑”的应诉法宝在行政首长出庭时就彻底失灵了。 另一方面，我们知道中国国情是“千难万难老大一重视就不难”。这个“老大”，就是指行政首长。具体到行政官司的应诉上亦是如此。行政首长、部门负责人或业务骨干和法律专业人员共同出庭应诉，不仅有助于提高他们对本部门执法水平和行政诉讼重要性的感性理解，而且有利于增强相对人在法庭上获得法律平等的心理平衡感，增进对行政机关的理解和信任，利于行政争议的和解或协调解决。同时，有助于提高行政机关的应诉能力，树立政府亲民、为民、利民的良好形象。 有人认为行政首长日理万机，这项规定难以落实。我们必须要强调，行政首长，绝非只是正职一人，副职亦在其例。而我国普遍实施1正N副制度。或有人仍然较真，认为副职亦很忙。这也不是理由。一个法治社会，行政机关强调依法行政，而对行政机关来说除了执法（开罚单），行政复议和行政诉讼当然也是重要的执法环节的延伸。难道说我们的官员降尊纡贵去趟法院，与不服其具体行政行为的民众进行面对面说理、解释的时间都没有？这样的官员是称职的吗？我们常说，领导干部旁听庭审判是最好的法制教育。其实，纸上得来终觉浅，旁听与亲自坐上被告席当一次被告还是不一样的。 第五，个别部门对行政首出庭“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。个别领导和部门认为法制是对工作的约束和包袱，是对经济扯后腿，个别人认为这是法制部门的事，与自己无关，往往以各种借口、种种理由推诿出庭，给法制、监察部门施加压力。 第六，缺少人大、依法治区办等部门的参与。从我们到江浙等地考察情况看，上述地区非常重视上述部门的参与，工作主动性和积极性相对高，我们将以这次调研为契机，加大同区人大、依法治区办等部门的联系，确保这项工作制度化、常规化，防止“人亡政息”。 六、我区下一步的行政首长应诉工作的重点 今年，我们将“行政机关首长出庭”逐步结合实际修正为“行政机关负责人出庭”。因为在大部制情况下。严格要求“一把手”出庭既不现实又不可能，也达不到目的。我们推行这项制度的目的是为了解决问题，而不是简单的“行政首长”到法院走一趟。我们通过抓出庭应诉这件小事，带动整个依法行政、法治区的创建工作。为了进一步做好这项工作： 第一、进一步加大行政首长出庭应诉工作的推行力度，全面推进行政首长出庭应诉制度。首长出庭应诉不仅限于每年的第一宗案件，对于有重大社会影响的行政诉讼案件、对本单位行政执法活动可能产生重大影响的行政诉讼案件等案件也应实施首长出庭应诉制度。 第二，加大监督检查力度，加强对行政首长出庭应诉情况的督查和通报，切实提高全区的行政首长出庭应诉率。 第三、加大宣传力度。要让行政机关负责人深刻认识到行政机关负责人出庭应诉，是尊重人民群众、坚持法律面前人人平等的现实体现，也是尊重司法权威、维护社会主义法律尊严的必然要求。在案件审理的过程中，法院是裁判员的角色，因此应当尊重法院，尊重法律。 第三、选择典型案例，组织全区行政首长观摩行政审判庭审，进一步加强行政首长出庭的技巧和法律，促进各级领导不断增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，进而强化行政机关工作人员法律知识的全员培训，要采取自学与集中培训相结合等方式，着力增强他们的应诉能力。 各位领导，以上我简要汇报了我区推行行政首长出庭工作情况，不当之处，敬请批评指正。 谢谢大家。
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