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文明是一个渐进的过程，努力推进并非坏事，但不可操之过急。“旅游黑名单”制度从设立到落实还需要进行法律思考 □ 刘思敏 据报道，近日在上海市召开的文明旅游工作联系会议上，有关部门设想建立“旅游黑名单制度”，拟利用办证过程、出入境时段，加大对出境人员的文明教育，把那些在境外行为不端、损害国家形象的人员列入黑名单，当他们再次申请出境时，对其加强教育、从严审批，将出境旅游的不文明行为降到最低限度。 旅游中的不文明行为，如排队插队、随地乱扔杂物、在公共场合大声喧哗等，在国外是很丢“颜面”的事，更不要说在文物上乱刻乱画了，既丢游客个人的脸，也影响国家整体形象。同时，还会让外国人对中国人形成一种偏见，认为中国人就是低素质、不文明的代表，继而将这种成见投射到每个中国人身上，影响到正在国外或即将出国的每一个人的具体利益。从这个角度出发，提出设立旅游黑名单制度，用以约束个人行为、维护国家形象，其初衷当然是值得肯定的，然而，其设立的法理基础和可操作性，却很有探讨的必要，甚至有“病急乱投医”之嫌。 笔者认为，“旅游黑名单”的设立缺乏法理基础。理由有三： 其一，实施黑名单制度无疑是为了实现某种管理目标，但却很难找到直接的法律依据。地方政府对出境游客直接增加一项黑名单制度，对列入黑名单的游客进行教育或限权，无法从涉及中国公民出境旅游的《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国护照法》和《中国公民出国旅游管理办法》等现有法规中找到法律依据，有政府任意扩充自身权力之嫌，有违依法行政原则，不符合法治精神。 其二，行政处罚的实施，应建立在有法可依、充分告知的基础上。如果忽视旅游管理部门、旅行社等主体的宣传、告知、提醒责任，片面给游客增加义务甚至还可能限制其人身自由，则违背了权力制约与权利保障、权利与义务相一致的法理精神，也难以体现出法律的公平、正义原则。 其三，公民权益需要维护，旅游者应“入乡随俗”，民事或刑事处罚一般应遵从当地法律。如果游客在某国的不文明行为已经构成违法并受到了处罚的话，回国后因同一行为再次受罚，是否有违“一事不再罚”原则，又称“任何人不因同一犯罪再度受罚”原则，或民事上的“过偿一致”等原则？另外，如果该游客在国外的不文明行为只是违反了该地的民俗或道德，那么回国后再据该行为给予其列入黑名单的限制处罚，是否有足够的法理依据？是否有道德法治化、混淆道德与法律之嫌？ 由此可见，“旅游黑名单”制度从设立到落实都还需要进行法律思考，否则难免会产生有违法理精神、阻碍国家法治化进程的副作用。更何况，基于不文明行为的“旅游黑名单”由于其先天不足，注定在可操作性上乏善可陈。 首先，标准难以统一。不文明行为既有绝对性，也有相对性，涉及法律、道德、民俗3个层面，即：有的不文明行为可以构成违法甚至犯罪，有的只是违反社会公德，还有的只是地方习俗的不同而已。比如：公共场所大声喧哗，在西方国家往往是不允许的，在韩国则算不上什么大问题；吃自助餐剩得多，一般是道德问题，但在德国就是违法的。那么，如何依不同国家设定不同标准？每种不文明行为达到何种轻重程度才能够纳入黑名单？这些问题不考虑好，黑名单的制定难度将会很大。 其次，范围不好把握。法律制度应在相关领域内普遍适用，不能选择性执法。例如：一名游客，在老家农村随地吐痰是很正常的事，到了天安门广场，同样的行为则很可能被处以罚款；一个中国人，在国内的公共场所大声喧哗不会被制止，也很少受到干涉或是提醒，到了国外就变成了不文明行为，还将因此被纳入黑名单，要接受教育或被限制出境。这种变化，想必受罚者应该很难接受和理解。另外，面对“法不责众”的窘境，如果只对部分人执行该制度，则会造成管理者的主观臆断，可能引起更多的社会不公。文明是一个渐进的过程，不文明行为目前还比较普遍，如果用制度来强制推进这个进程，很可能会适得其反，造成社会管理方面的“不文明”。 再次，监管很难实现。法律制度的落实，需要有效监管，否则就很可能成为“一纸空文”。旅途中，不文明行为随时随地可能发生，谁来监管、执法将是该制度实施过程中面临的一个关键难题。国家多、旅游环节更多，不可能配置专人专门对中国人的不文明行为进行监督。即使在国内，面对游客随地大小便、乱刻乱画等不文明乃至违法行为，景区管理人员往往都因为没有执法权而力不从心；警察有执法权，又不可能随时去景区管这种事。在国外，不太可能借助外国执法力量，旅行社等商业机构执法既缺乏执法权也不可能有积极性，因此，要想在国外对中国游客各种不文明行为实现有效监管，显然有点缘木求鱼的意味。 文明需要进步，旅游需要规范。20世纪70年代，日本游客刚刚走向世界的时候，也遇到过与当前我国游客相似的情况，如今日本游客已经获得了旅游目的地国家的普遍欢迎。随着社会的发展、国民素质的提升，在未来5到10年时间里，中国大陆游客的文明程度就很可能提升到现在香港、台湾地区或日本的水平。设立旅游黑名单，可能有助于减少不文明行为的发生，但性价比并不好，执法成本也非常高，实非必要。 文明是一个渐进的过程，努力推进并非坏事，但不可操之过急。笔者认为，对于减少中国游客在旅游过程中的不文明行为，应将工作重点放在以下两个方面：一是要有耐心，通过政府、学校、社区、志愿者等多种主体，加大宣传力度，长期营造文明出游的浓厚氛围；二是要有恒心，让媒体充分发挥舆论监督职能，长期保持对旅游中不文明行为的密切关注和批判。相比较而言，这两种做法或许成本更低，更符合社会发展规律，也更能得到社会大众的普遍认同。 ————————————
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