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□ 邹爱勇 《旅游法》和《旅游行政处罚办法》首次以旅游法律法规的形式对旅游举报和投诉予以区分，目的是明确旅游主管部门和旅游投诉受理机构（旅游质监执法机构）在处理举报投诉时的不同职责。但在实践工作中，仍然存在对旅游投诉与旅游举报关系认识不清的情况。如何正确认识、理解两者的作用和特点，对我们开展旅游举报和投诉工作具有重要的实践意义。 一、主要区别 1.法律主体不同。投诉人通常是违法行为的被侵权人或其法定代理人，与投诉的处理结果有直接利害关系。旅游者认为旅游经营者和从业人员侵犯其合法权益的，有权向旅游主管部门和旅游投诉受理机构投诉。而举报人一般不是违法行为的被侵权人或其法定代理人，与举报案件处理结果无直接利害关系。任何组织或者个人对违反旅游法律、法规或者规章的行为，都有权向旅游行政部门举报。 2.主要目的不同。投诉人主要目的是为了维护自身被违法或违反合同行为侵犯的合法权益；而举报人的目的，主要是为了维护旅游市场秩序，保护国家和社会公共利益以及他人的合法权益。 3.受理方式不同。对于旅游举报，只要举报人提供被举报人的名称、地址、违法事实和必要的证据与材料，又属于旅游部门管辖职能的，就可受理；而对于投诉，除了上述举报内容外，投诉人应与投诉事项有直接利害关系，有明确的被投诉人、具体的投诉请求、事实和理由。 4.处理方法不同。对于举报的处理，要在查清事实并做出相应处理或移交有关部门处理后，将处理情况告知举报人；而对于投诉，除了对相关案件线索依法进行处理外，还应注意维护投诉人被损害的合法权益，即采取调解等手段促使投诉人与被投诉人相互谅解，达成协议。对实名投诉、举报不予立案或者撤销立案的，应当告知投诉人、举报人，并说明理由。 5.适用依据不同。除《旅游法》和《旅游行政处罚办法》对旅游投诉和旅游举报有规定外，旅游举报并无其他法律法规做出专门规定，而旅游投诉却有《旅游投诉处理办法》予以规范。 6.保密要求不同。对于举报内容，办案人员要严加保密；对于投诉内容，由于涉及投诉人本人，保密主要体现在投诉人个人信息不得被滥用，保密性要求相对较低。 7.责任体系不同。旅游举报的主要诉求在于追究旅游违法违规经营者的行政责任，而旅游投诉包含了行政责任，即发现违法违规行为后对当事人的立案查处以及行政处罚，但主要在于解决民事争议，明确民事责任。 上述区别表明，对于旅游举报和旅游投诉，各级旅游主管部门既有法定责任也有法定权限，应当及时予以受理和处理。但根据旅游投诉和举报的性质不同，旅游主管部门和旅游投诉受理机构在处理具体案件中适用的法律依据也各有不同。尤其是对于旅游者请求处理民事争议的旅游投诉，我们必须慎重对待，由此产生的法律效果需要认真研究并加以重视。 二、解决途径 由于旅游举报着眼于追究违法行为的行政责任，而旅游投诉注重于追究违法或违反合同行为的民事责任，兼带对投诉中反映的违法行为追究行政责任，不同的责任追究决定不同的处理方法和结果，具体办案部门和办案人员需要区分不同情形予以处理。一般来说，主要包括行政处罚、行政调解和责令先行垫付、使用旅行社质量保证金等途径。 1.行政处罚。对旅游举报以及投诉中发现的违法行为，旅游主管部门应当依据职责依法予以处理，查证属实的应依据旅游法律法规进行行政处罚。 行政处罚包括未经许可经营旅行社业务；出租、出借旅行社业务经营许可证，或者以其他方式非法转让旅行社业务经营许可；未按照规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同；安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务；未向临时聘用的导游支付导游服务费用；要求导游垫付或者向导游收取费用、进行虚假宣传，误导旅游者；向不合格的供应商订购产品和服务；未按照规定投保旅行社责任保险；擅自变更旅游行程安排，严重损害旅游者权益；拒绝履行合同；未征得旅游者书面同意，委托其他旅行社履行包价旅游合同；安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动；未取得导游证或者领队证从事导游、领队活动等等。违反上述情形之一的，可视情节严重程度采取责令改正，没收违法所得，责令停业整顿，罚款，吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证等处罚措施。 2.责令退款、赔偿、先行垫付和使用旅游服务质量保证金等。对于旅游投诉，按照《旅游法》第35条第三款的规定，发生违反前两款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用，接到投诉的部门应当按照其职责权限及时调查处理，并予以调解。情况属实的，可采取包括责令旅行社退款和先行垫付退货货款等措施，旅行社拒绝或者无力赔偿的，旅游行政管理部门可以依据《旅行社条例》第15条“旅行社违反旅游合同约定，侵害旅游者合法权益，经旅游行政管理部门查证属实”的规定，使用保证金对旅游者进行赔偿。 需要特别说明的是，新修订的《消费者权益保护法》第56条也规定，经营者对消费者提出的退还货款和服务费用或者赔偿损失的要求，故意拖延或者无理拒绝的，除承担相应的民事责任外，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处行政处罚。 从上述法律法规规章来看，面对旅游者要求旅游主管部门和其他有关主管部门保障合法权益的诉求，旅游主管部门可以对其投诉采取行政处罚以外的处理措施，但应严格按照法律法规行使职责，不能无限扩大介入处理民事争议的范围，否则可能会引起越权行政的指责甚至行政复议和行政诉讼。 需要注意的是，面对上述投诉，旅游主管部门和旅游投诉受理机构还应通过调解手段解决旅游者与旅游经营者的民事纠纷，引导双方依靠自行协商、仲裁、诉讼等方式，达成和解。 3.行政调解。目前各级各部门的行政机关和依法成立的管理公共事务的事业组织调解处理了大量的民事纠纷，有效地维护了公民、法人和其他组织的合法权益，对维护市场秩序和社会稳定发挥了至关重要的作用。 旅游法律法规规章对旅游行政调解有相应的规定，比如《旅游法》第九十三条规定“消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的基础上，依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解”；《旅游投诉处理办法》第十六条规定“旅游投诉处理机构处理旅游投诉，除本办法另有规定外，实行调解制度”。 面对投诉人的赔偿诉求，旅游主管部门和旅游投诉受理机构可以在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，依照法律、法规及有关政策的规定，说服当事人互谅互让，引导双方当事人自愿达成和解。尤其是对违法行为轻微、及时纠正且没有造成危害后果的旅游经营者，通过行政调解解决其与旅游者的民事争议，既能有效保护旅游者的合法权益，也能确保监管职能履行到位，是一种十分值得研究并予以制度化的规定。 通过上述分析不难发现，由于旅游举报重在追究行政责任，各级旅游主管部门应当严格依法按照监管职责进行调查处理，违法事实清楚的应进行行政处罚；对民事争议查证属实的，可责令退款、赔偿、先行垫付和使用旅游服务质量保证金。当然，也可以采取行政调解或引导双方自行协商解决或按司法途径解决；对旅游者因旅游服务质量问题遭受损害请求赔偿的，应引导消费者通过协商、诉讼等合法途径解决，避免行政机关陷入无法律职权而受理民事争议的越权指责，引发行政投诉、行政复议或行政诉讼；对非法经营旅游业务引发的旅游服务质量投诉，各级旅游主管部门和旅游投诉受理机构一方面可将投诉内容作为案件线索对非旅游企业和个人非法经营旅游业务的行为进行立案查处，另一方面应引导投诉人向工商、公安、质监和交通等部门投诉举报，同时对不属于本部门职责范围的事项，应当及时书面通知，并移交有关部门查处。 三、需注意问题 1.旅游投诉和旅游举报有相互转化的可能。在实践中，不少旅游服务质量投诉人同时也是旅游违法案件线索的举报人，一些举报的目的是解决权益受损问题。旅游主管部门和旅游投诉受理机构要注意处理时不可一刀切，应当认真分析两者转化的可能性，区分不同情形予以处理。 2.旅游主管部门应当履行投诉受理处理职责。实践中，一些人认为，旅游主管部门应当负责旅游举报涉及的违法违规行为的监督检查，要求处理民事纠纷的旅游投诉，投诉人应当向各级旅游主管部门下属的旅游质监所或者其他部门投诉，而不应直接向其进行投诉，这种观点是错误的。 首先，《旅游法》等法律法规明确规定了各级旅游主管部门受理处理投诉的职能，各部门的内部组织机构分工不能成为拒绝受理处理投诉的理由。其次，投诉人进行投诉，虽不是直接要求对扰乱旅游市场秩序的行为进行查处，但各级旅游主管部门和旅游投诉受理机构在调查处理投诉过程中需要具体分析，以此来履行对旅游市场的监督管理职能。 3.具体案件处理要按职能和情形加以处理。从具体案件的角度来看，旅游者请求处理民事争议的投诉受理面要宽泛些，而旅游违法违规行为的受理举报面要窄一些，主要限于旅游法律法规范围内的行政处理案件，旅游主管部门应严格在此职能范围内履职履责。 对不属职能范围或不适宜通过行政法规处理的旅游投诉，应通过调解、向有关部门移交或建议按司法途径处理等方式处理；处理旅游投诉需要行政执法的，应及时进行查处。对投诉事项，旅游投诉处理机构应当在受理旅游投诉之日起60日内做出处理结果，达成调解协议应当制作调解书，调解不成应当终止调解，对调解结果不予执行可申请仲裁或者向法院起诉。对涉嫌违反旅游法律法规的行为，应当作为违法案件线索进行登记，认为违法情况属实且应当予以行政处罚的，应当在7个工作日内立案或移送有关主管部门，做出处理决定。 4.注意各类投诉举报处理的联系。虽然投诉举报类型各有不同，但在处理过程中会因各种因素发生转变。比如，处理旅游服务质量投诉过程中会夹杂着对旅游企业和从业人员违法违规行为的调查处理。而旅游主管部门对投诉举报人投诉举报处理不当或处理结果与投诉举报人预期有差距时，投诉举报人也可能将问题转化，从维权诉求转为对旅游主管部门提出质疑，继而对行政机关及其工作人员提出投诉（信访）、复议甚至诉讼。 因此，必须重视投诉举报的处理，坚持依法行政的基本原则，既要程序合法，又要适用法律法规得当，证据材料确实充分。同时，要加强与相关部门的沟通、协调，尽量化解矛盾纠纷，做好投诉处理的总结与回顾，检讨工作中的不足，归纳提炼有效的经验和做法，用以规范和指导投诉举报处理工作，不断提升依法行政水平，建立处理投诉举报的长效机制。 综上所述，旅游举报和旅游投诉无论从目的上、还是受理后的处理上，都有很大区别，也有相应的关联，我们在受理、处理的过程中必须严格加以区别。 ———————————— 随时随地，我们和您在一起 微博：@中国旅游报 微信：zglybs 乡村周末微信：countryweekly 文明旅游伴我行微信：wmlybwx |
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