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解读数字城管《建设导则》和《验收》标准，分析体改背景下的城市管理新常态，重点解读数字城管《建设导则》和《模式验收》标准，更好地指导和规范各地数字城管建设工作。
各位智慧城管的同行大家中午好。我本次的演讲主要是两个方面，第一是全国数字城管发展现状与趋势，第二是数字城管模式建设与运行应遵循的基本理念。 在发展与完善过程中，数字城管取得了令人瞩目的成就，为我国经济社会发展做出了积极贡献，为新一轮城市管理体制改革进行了有益探索。其成就主要表现在以下几个方面。 第一是建立监督与管理分离的“双轴心”管理模式，解决了城市管理机制难题。设计并建立了两个轴心的管理模式，简称“双轴制”，即一个监督轴（城市管理监督中心），一个执行轴（各城市管理职能部门）。两个轴心职责明确，各司其职，各负其责，使城市管理的监督与管理真正分离，从而彻底改变了传统城管体制监管不分的管理架构，城市管理开始步入管理责任基本理清、考核评价基本到位的良性发展轨道。 第二是创造性地提出网格化管理理念，全面促进城市管理精细化。数字城管，实行“万米单元网格管理法”和“部件事件管理法”，将数字城管覆盖区域划分为若干单元网格，再通过数据普查入库，实现了对城管部件事件等管理对象的精确定位。 第三是建立闭环业务流程，大幅提高城市管理协同效率。数字城管，在业务运行中设定采集受理、立案交办、指挥派遣、协调处置、处置反馈，核查结案和考核评价全过程闭合的管理流程，完善了以“监督、处置、考核”为重心的运行机制，促进城市管理质量效率大幅提升。 第四是畅通与公众交互渠道，架设政府与百姓的沟通桥梁。数字城管，通过设立专职信息采集监督员、城管自愿者、城管12319服务热线、在线网站、微博、微信和城管公共服务平台等多条渠道，打造与市民密切互动的城市管理沟通平台，广泛了解社舆民情，及时发现城市管理问题，实现了政府与社会公众信息交互的直观性、实时性和主动性。 第五是城市公共事务引入市场化运作机制，创造了新的就业机会。数字化城管，通过信息采集及监督、平台托管、坐席员外包服务等业务的市场化运作,创造了公共事务市场化运作的成功经验，为城市提供了大量就业岗位。 第六是狭义城管向“大城管”过渡，迅速扩展了城市管理服务领域。 第七是大数据等新技术的综合应用，提升了城管的科学性和前瞻性。 我从七个方面简单说了数字城管对我国经济和政治社会的一些影响。我把数字城管这些年来对社会的贡献和创新点归纳为：“两个虚拟”、“两个理念”和“一套扁平化管理标准体系”。 所谓“两个虚拟”，一是虚拟了一套城市综合管理体制。将分散于若干区域和部门的城市管理事务纳入到一个管理系统进行权责统一的专业化管理，增强了管理的法制化、程序化和精细化，提高了城市管理的协同水平和管理效能。二是虚拟了一个“高位监督机构”，构建并实施了一套高位监督的城市管理监督机制。通过独立、高位设置的监督中心按照标准规范和指挥手册的内容与要求，对分属于不同区域、不同部门的监管事项进行监督和考核评价，并且将评价结果纳入地方党委政府的效能考核指标体系，极大提高了各城市管理主体的执行力。 所谓“两个理念”，一是创造了网格化管理理念。即将数字城管的监管区域按“万米单元网格管理法”进行划分，若干单元网格组成责任网格，由专业信息采集员在其责任网格内进行不间断巡查发现城市管理问题。各城市管理主体也遵循这一理念，厘清管理界限和分工，使管理责任“横到边、竖到底”真正落实到位。目前这一理念已广泛推广应用到许多领域，大幅度提高了行政管理效率。二是社会事务管理市场化运作理念。率先采取“政府花钱买服务”的做法，通过市场化运作招聘专业公司，对城市管理问题进行采集监督，这不仅实现了采集与监督数据的客观公正和真实可靠，而且科学诠释了数字城管“监管分离”的基本原理。按照这一理念，还将呼叫中心、系统平台等实行了市场化托管服务，均取得良好成效。目前这一理念已被全社会普遍接受，推动了诸多社会事务服务的市场化进程。 所谓“一套扁平化管理标准体系”。就是在贯彻系列标准的基础上，遵循现代城市管理基本规律，通过落实《管理部件和事件》、《立案、处置和结案》、《绩效评价》等业务节点的标准规范，科学地将城管工作的监督与管理联结成有机责任链条，有效规范了体制内各级各类管理主体的行政行为。 第一个问题的第三个方面我想谈一谈数字城管的发展趋势，我总结了以下六点： 1、数字城管的管理对象正在向更广泛的领域和范围拓展。数字城管的管理范围，正在由市中心区向远郊区；由县级市到县城；由地上向地下；由基础性的市政设施和市容秩序为重点的部事件管理向更能体现人本理念的执法、环卫、园林等专项管理和供热、供水、供气等社会公共服务产品的监管延伸。就总体而言，正在由狭义城市管理向社会管理、应急处置、社会治安、人口管理等广义城市管理的方向拓展。 2. 数字城管的行业管理体系正在潜移默化中形成。数字城管的推广与普及，采用“从地市切入，向省、县两端延伸”的方法，在地市（建成区）落地生效后，向县市（街办、乡镇）拓展，实现城市全覆盖。 3. 数字城管模式正由“新生事物”变为城市管理“新常态”。数字城管的成功推行，正在改变着传统城市管理的思想观念和方式方法，使数字城管逐步由“新生事物”变为“新常态”。 4. 数字城管管理手段的科技含量正在进一步增加。数字城管系统平台建设伊始，采用了先进的信息科学技术，包括计算机技术、互联网技术、地理空间信息技术、通讯技术等等，空间强大，运行稳定。近几年，随着信息技术的不断发展，又大量融入了物联网、大数据、移动互联网、云计算、智能感知等新技术，使数字城管信息系统的科技含量进一步增强，大大提高了城市管理的质量效率和可持续性发展空间。 5. 数字城管信息系统正在向智慧城市的物理性平台过渡。数字城管信息系统的高效运行，给政府部门的信息化建设提供了成功范例。在这一背景下，相当一部分城市在智慧城市建设中，都将系统平台置于数字城管信息系统之中，或者二者合建，一方面实现了信息化工程硬件的优化配置与资源共享，避免和减少了“信息孤岛”现象，另一方面也加速了信息数据资源的互联互通，提高了信息利用效率，推动信息化水平迈上新台阶。 6、数字城管正在向智慧城管升级。数字城管经过十几年的发展已日臻完善，然而，智慧城市建设的发展，现代信息技术浪潮的推动，使数字城管必然融合现代管理理念和先进信息化技术，加速向智慧城管升级，通过采用互联网+技术，提高数字城管的“扁平化”管理水平；通过采用物联网技术，强化“监管分离”原则；通过整合、运用大数据，加强源头管理，补齐“短板”全面提高城市规划、建设、管理和执法水平。 第二个问题，就是数字城管建设与运行应遵循的基本理念。 第二个问题第一个方面我想说的是《建设导则》和《验收》标准概要。数字城管模式，无论是其对我国城市管理体制改革的探索意义，还是对我国信息化事业的推动作用，都无疑是最成功的典型案例之一。它能够得以推广的成功经验可以归纳为三句话，即：以《数字化城市管理模式建设导则》引领，用《数字化城市管理信息系统系列标准》规范，靠《验收》标准把关。 第二个方面数字城管模式的精髓，是依靠管理体制与机制创新和应用技术与管理技术融合两个轮子，驱动城市管理事业快速进步升级。而《建设导则》和《验收》标准正是上述理论的依据和源泉。经过十几年理论与实践的检验证明，要建设节约高效的数字城管信息系统，保障数字城管模式健康运行和可持续发展，就应注重遵循以下六个基本理念： 一、 坚持“高位监督”的基本原则 数字城管具有覆盖范围广、管理内容繁、涵盖部门多和管理体制交叉等特点。为了保障数字城管在这种复杂条件下科学建设和有效运行，《建设导则》着重指出，“高效监督是实施数字城管的根本”，《验收》标准则明确规定要“建立独立的实施城市管理监督、指挥、协调和评价的机构”，并将此项工作列为验收基本条件之一。在贯彻这一标准时应把握好以下几点： 数字城管的实施机构设置要高位，包括部门的行政规格、部门的行政职能及独立法人地位等等。 监督考核要到位，包括块块和条条都要实施上级对下级的监督考核。 筹建班子要高位，要把模式建设作为地方政府的“一把手”工程。 系统验收要高位，应由项目实施区域的上一级行政主管部门对系统建设组织验收。 同时，为保障数字城管顺利建设和健康运行，地方政府应颁布以下五个文件： 数字城市管理建设领导机构 数字城管模式建设工作方案 数字城管实施机构的批复文件 数字化城市管理指挥手册 数字城管考评结果纳入地方政府对责任主体的效能考核指标体系 二、 遵循“监管分离”的基本原理 “监管分离”原理的内涵，就是将“监督”、“管理”两种职能予以分离，不能既当“运动员”，又当“裁判员”。为保证系统运行全过程的客观公正性，《建设导则》要求： “按照监督考核相对独立的原则，将分散的政府各部门的监督考核职能，集中到与处置职能脱钩的监督考核部门中，实现城市管理问题的处置和监督考核的职责分离”。 要“构建以问题发现、核查结案为核心内容的城市管理问题监督制度体系，以确保城市管理问题高位独立监督的客观性和科学性。”
要“构建以处置责任重新确认、处置结果规范、处置时限精准为核心内容的城市管理问题处置执行的制度体系，保证城市管理问题各处置责任部门的职责清晰、结果规范”。《验收》标准将上述条款均列为验收基本条件之一。
在实际工作中，要在切实坚持“高位监督”原则的同时，注重做好信息采集机构的建设与管理，真正健全“问题发现机制”，确保问题采集与案件结案的客观公正。
三、坚持以标准规范为基础 数字城管模式在2005年进行试点伊始，就注重对标准规范的研究，住建部先后颁布实施了9个《市政综合监管信息系统系列标准》，规范数字城管模式的建设与运行。2013年又将其逐个升级为国家标准《数字化城市管理信息系统系列标准》共8个部分。 为了贯彻执行标准规范，建设高效节约型数字化城管信息平台，夯实数字化城管模式健康运行的基础，《建设导则》要求，“要坚持标准，顺序渐进，结合本地实际需要，贯彻执行部颁行业标准和技术指南，合理确定管理模式和管理范围，科学制定建设方案。” 《验收》标准，也规定了系统数据包括基础数据、业务数据、业务支撑数据要求以及相应的数据维护更新机制：规定了9个基本应用子系统，并列为验收基本条件之一
四、坚持以建立城市管理长效机制为落脚点 数字城管模式的基本含义是，采用计算机等现代信息工程技术，搭建城市管理信息系统平台；运用《万米单元网格管理法》、《部件事件管理法》等科学管理手段，创新城市管理理念；整合多方管理资源，再造管理流程，实现城市管理的标准化和精细化；构建起“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理长效机制。对此，《建设导则》和《验收》标准重点强调了三方面问题： 第一，《验收》标准规定，要“建立与城市监管范围相适应的组织模式，应符合下列模式中的一种，即：一级监督，一级指挥；一级监督，两级指挥；两级监督，两级指挥。 第二，《验收》标准规定，要“建立包含信息采集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核查结案和综合评价等阶段的闭环业务流程，各阶段分工明确，衔接紧密”。
第三，《建设导则》要求，要加强“考核制度建设，以标准化的处置结果统计数据为依据，构建对各执行部门和监督机构的考核制度体系，形成一个监督轴驱动多部门组成的处置轴，全面提升处置效率的核心动力机制”。
《建设导则》要求，要加强“长效机制建设，在城市现行管理体制下，积极推进将数字城管考核结果纳入到城市有关部门的绩效考核、行政效能监察或干部考核等制度体系，以保证监督、处置、考核机制长期发挥效能”。《验收》标准也将“制定监督、指挥、处置和考核制度，并形成了城市管理长效机制”列为验收基本条件之一。
十几的实践证明，在严格遵循标准规范前提下，制定完善的包括区域评价、部门评价和岗位评价在内的考核评价体系，实行自上而下、自左至右、纵横交叉的效能考评，是保证数字化城管健康运行、并使之永葆强大生命力的根本所在。 五、坚持“以人为本”服务宗旨 实行数字城管的根本目的，是通过改进提高城市管理水平，使人民群众享受城管体制改革带来的福祉。同时，不断增强人民群众城市管理的参与意识，为城市管理逐步向城市治理过渡奠定广泛群众基础。对此，《建设导则》要求，“推进数字城管建设，要坚持以人为本，科学发展。以城市管理问题为导向，以群众满意为标准，构建数字城管系统”。“要坚持群众参与，科学评价，要将市长公开电话和12319服务热线与数字城管有机结合，引导群众积极参与城市管理。充分发挥群众监督、舆论监督作用，不断提高管理水平。
按照《建设导则》要求，在数字城管建设中，各地都将12319服务热线嵌入数字城管信息系统，并与市（县、区）长公开电话进行有机链接。随着数字城管的不断发展和移动互联网+的广泛应用，数字城管信息系统又拓展了城管服务公共平台、微博、微信、手机APP、网站等等，并实现了与相关部门的互联互通。通过拓宽和畅通与群众沟通联系渠道，有效提高了群众参与城市管理的积极性，这对于政府部门掌控社舆民情、解决热点问题、考核评价工作绩效都具有重要作用。 六、坚持“节约高效”的建设方针 建设数字城管平台需要较大投资，保证数字城管正常运行也须有相当的资金保障。为加快推进节约高效数字城管信息系统建设，《建设导则》要求，“要按照勤俭办一切事情的原则，整合现有各类信息化资源，实现设备、信息系统的共建共享，减少各类不必要的形象装备；要开放市场，公开招标，在确保系统安全保密等前提下，可以通过设备租用、委托建设等形式开展系统建设，减少一次性投资；要积极采用先进实用性价比合理的技术模式和硬件配置，降低技术建设成本。要合理配置系统运行的维护资源，建立稳定可信的运行维护模式，可选择外包服务、租用托管等形式降低运维成本，保证运行安全稳定”。在上述要求的指导下，各地认真贯彻“整合资源，厉行节约”的建设方针，实现了数字城管信息系统建设的节约高效，保证了数字城管的可持续发展。 但毋庸讳言，当前数字城管建设还存在缺陷和偏差，给建成后的健康稳定运行留下隐患。归纳起来，主要有以下几点： 一是，在项目建设上，重系统平台建设，轻体制机制跟进。有的城市片面认为，数字城管建设就是搭建一个高科技的信息系统平台，平台建成便万事大吉，而忽视了城市管理体制和机制这个根本性问题，所以仍然沿用传统的城市管理体制和机制，导致穿新鞋，走老路，数字城管的效能没有充分发挥出来。
二是，在要素配置上，重新建扩建，轻资源整合。由于对本地现有信息化技术资源的调研不充分，或者囿于部门利益，有的城市在系统平台建设中，没有遵循“勤俭节约”的方针，充分整合本地现有信息化资源，而是热衷于新建扩建，造成资金的极大浪费。甚至有的城市由于不切实际的勾勒出巨额投资建设方案，超出地方财政支付能力，致使项目建设迟迟难以展开。 三是，在建设方式上，重项目外包，轻自主建设。由于对数字城管的建设重点研究不够，特别是仅把数字城管看作是一个信息化工程项目，感觉科技含量高，难以自行组织建设。因而将建设任务交由相关公司，致使管理模式建设难切实际，项目投资难以掌控，并且由于建管脱节，管理机构对系统的技术要素不甚了了，给系统安全稳定运行埋下隐患。 四是，在项目实施上，重硬件形象，轻实用效。由于对数字城管内涵及外延认识上的偏差，有的城市在系统平台建设中，热衷于“贪大求洋”，一昧追求形象工程。而对系统运行包括建立必要的问题采集、案件处置、考核评价等业务流程的制衡机制却重视不够，力度不大，致使系统运行以后的效果不够明显，甚至有的城市出现了“建成死”现象。 五是，在管理内容上，重管理项目“多”而“全”，轻基础性的“部件”、“事件”管理。由于对数字城管新模式的精髓解读不深刻，一昧照搬外地的经验做法，不切实际的拓展了诸多应用子系统，造成数字城管基础管理的部件、事件没有切实管出成效，而拓展增加的管理项目也难以上线正常运行的被动局面。
第三个方面是顶层设计。数字城管模式建设分为两方面内容：一是系统平台建设，二是体制机制建设。从根本上讲，数字城管不仅仅是技术问题，更重要的是城市管理体制和机制的改革与创新。 在数字城管建设和运行过程中，应认真贯彻执行《建设导则》和《验收》标准，牢牢把握和落实以下六个重点：领导重视是前提，高位监督是原则，监管分离是原理，遵循标准是基础，考核评价是根本，长效机制是目的。 时间关系就讲到这里，很多观点是我本人的，不当之处，请大家批评指正。
根据现场录音整理，供学习参考 |
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