孙明合：环卫管理市场化问题研究

　　滨州市市容环境环境卫生管理处 孙明合

　　随着经济与社会的发展，人们对市容环境提出了更高要求，环卫部门在管理、资金、技术、人才等方面遭遇了巨大挑战，一直以来“管建合一，一手包办”的计划经济式运作模式也受到质疑。传统的环卫管理运行机制导致环卫管理机构庞大、效率低下，环卫保洁及垃圾收运处理市场垄断、缺乏竞争，资金来源单一、环卫经费紧张，一定程度上制约了环卫管理水平的提高。在城市现代化进程中，新的城市发展理念和管理运作机制需要新的环卫运作模式，目前，顺应我国经济体制由计划经济向市场经济转轨的历史潮流，将环卫工作全面推向市场，提升城市环境卫生质量，推进城市现代化进程显得十分迫切。

　　一、环卫管理市场化的背景

　　(一)环卫管理市场化的必要性

　　提升环境卫生质量，改善市容市貌是环卫工作的基本要求。现代城市快速发展对环境卫生质量提升提出了同步要求，一个城市是否具备“干净整洁、舒适宜居”的外部环境直接关系人民群众的生产生活，直接展示城市形象，成为衡量城市发展的重要标尺，也是能否抢占发展先机的重要条件。然而，在计划经济体制下延续下来的环卫管理往往采用财政全额拨款、集中实施和垂直管理的运作模式，这种模式存在明显的弊端，在一定程度上限制了环卫管理水平的提升。在市场经济条件下，要提升环卫管理水平，提高城市环境卫生质量，必须将环卫管理推向市场，为环卫事业的发展注入新活力，开辟新道路。

　　就经济增长速度和人民期望而言，目前国内大部分城市的环卫事业发展总是相对滞后，保洁质量不尽人意，主要原因如下：

　　1.传统环卫管理模式存在固有的弊端

　　在传统环卫管理模式中，建管一家，自建自管，垄断经营，缺少竞争，缺乏有效的监督激励机制，难以调动工作人员的积极性;管理机构过于庞大，管理成本高，效率低，服务质量差;主管部门被日常事务缠身，疲于应付，无暇顾及环卫管理长远和深层问题。长此以往，人们也对环卫工作产生诸多误解，认为维护市容环境“是政府的事情，与个人无关”，对环境卫生质量要求越来越高，维护环境卫生的意识与行动却停滞不前。

　　2.资金来源单一，环卫经费严重不足

　　环卫部门属于公益性事业单位，在传统管理模式中，环卫经费来源于财政全额拨款，由于财政资金申请程序多、过程长，资金拨付相对保守，又没有其他资金来源，环卫经费严重不足，这是环卫事业发展的最大瓶颈，也是保洁质量难以提升的根源。

　　以滨州市城区保洁经费为例，2012年，市财政拨付保洁经费1425万元，加上环卫收费返还380万元，共计1805万元，平均每平方1.97元，相比省内其他地市(潍坊市3-4.49元，烟台市2.4-6.0元，日照市2.97-4.55元)，拨付标准低。并且，因沿街生活垃圾清运、公厕维护等工作市财政拨付标准低，为维持运转不得不挤占保洁经费，致使保洁费用严重不足。保洁经费不足进而导致以下问题：一是环卫机械设备数量少，保洁质量低。由于环卫经费不足，清洗清扫及清运车辆不能及时更新，环卫机械设备数量少，机械化作业水平低，作业水平、作业标准和城区卫生面貌难以得到显著改善和明显提升。目前，滨州市环卫处全辖保洁面积916.3万平方米，其中主路面409.8万平方米，仅有各类清洗清扫车6台，承担着市城区全部机械化清扫清洗任务，且老化严重，目前虽勉强运转，但维修频繁、费用高，工作效率低。二是环卫工人待遇低，影响社会稳定。财政拨款数额决定环卫工人的工资定价标准，环卫工人工资待遇低、与劳动量不成正比在国内是普遍问题，既影响环卫队伍稳定，又影响社会稳定。目前，滨州市保洁工人工资标准为700元/月，远低于1220元/月的最低工资标准，且没有“五险”一金等待遇，只缴纳200元/人/年的意外伤害保险。出现事故后，赔偿费用难以承受，工人诉求多，遗留问题大，不利于社会稳定。另外，环卫工人待遇低，造成招工难，人员流失严重，并且年龄偏大，平均年龄已达58岁，导致保洁队伍极度不稳定。三是保洁人员配置不足，劳动强度大。根据建设部《城镇市容环境卫生劳动定额》规定，人均保洁面积为2750-4000 m2，而国内大部分城市保洁人员配备不足，劳动强度远高于限定标准。以滨州市为例，如果取最高值4000 m2，市城区916.3万平方米的保洁面积至少应配备保洁工人2291名，目前只有594名，人均保洁面积高达15400平方米，部分路段1个保洁工人承担20000-30000平方米的保洁面积;且《定额》中规定人均日工作时间为6.5-8个小时，我市保洁工人实际日工作时间在12个小时以上。

　　3.环卫工作量不断增加，工作难度日益增大

　　一方面，随着城市规模不断扩大，保洁面积逐年增长，导致保洁经费更加紧张，加大了环卫工人的劳动强度和机械作业压力;另一方面，随着经济迅速发展，垃圾量激增，垃圾种类多样化，给垃圾清运和垃圾处理工作带来了巨大压力。以滨州市为例， 2012年市环卫处全辖保洁面积914.4万平方米，2013年新增2万平方米;目前市城区每天清运生活垃圾近400吨，现有垃圾清运车辆和垃圾处理设施已经超负荷运转，将难以满足未来垃圾量增长的需求。

　　4.人力资源管理现状中存在不利于环卫行业健康发展的因素

　　一是人员老化，领导干部队伍、技术工人队伍后备力量不足，普遍专业水平不高。领导班子年龄结构偏大，专业水平不高;懂技术、会管理的复合型中层管理干部缺乏;专业技术人员队伍年龄结构相对合理，但以初级职称为主体，不能适应环卫行业发展需求;技术工人学历偏低，掌握新技术能力欠缺;农民工及编外人员为主体的一线作业队伍不能适应环卫行业服务水平提高的要求。二是超过50%的员工对职业认同感和自我角色的评价偏低。三是职工对目前岗位与人员配置的激励力度和执行监督的力度不很满意。四是薪酬与同类行业相比偏低，工伤保险、定期体检、带薪年假等基本福利还未覆盖整个行业。

　　归根结底，“计划经济式”的环卫运作模式与人们日益提高的环境卫生需求之间的矛盾是近期环卫工作的主要矛盾，要解决这一矛盾，必须从转变环卫运作模式入手，大胆变革，将市场竞争机制引入环卫工作领域。

　　(二)环卫管理市场化的必然性

　　在市场经济条件下，为适应社会主义市场经济体制的发展和完善，对环卫管理采用市场化运作的方式，有利于转变环卫管理中的计划经济模式。环卫管理走向市场有其必然性，主要原因如下：

　　1.环卫管理市场化是环卫管理改革的必然选择

　　环卫管理市场化是公益事业市场化的重要组成部分，是社会主义市场经济体制发展和完善的客观要求，是环卫管理改革的必然选择。在市场经济条件下，为解决“计划经济式”的运作模式带来的弊端，谋求更好的经济效益与社会效益，慈善、文化、教育、公用事业等公益性事业纷纷走向市场，环卫管理事业要获得更好发展，必须顺应这一潮流，走向市场是大势所趋。

　　2.环卫管理市场化是私人投资的必然要求

　　环卫管理事业虽然具有投资大、回收期长、沉淀成本大的特点，但同时也具有规模效益明显、市场需求广阔、投资回报稳定、政府关心社会关注的特点，对私人投资者具有一定的吸引力。

　　3.环卫管理市场化是广大市民的强烈需要

　　随着城市居民生活水平日益提高，人们对环境卫生质量的要求越来越高，对优质的环卫管理服务需求正在增大，花钱买服务逐渐成为许多人一种自觉的消费意愿。

　　因此，通过引入市场竞争机制，使环卫管理运行机制产业化，管理经营方式多样化，既减轻政府负担，又可通过环卫管理出效益、出财富，使环卫管理的发展空间更大，更具活力。这一新的管理取向既可推进现代化城市建设，也可对其它地区的环卫管理体制改革产生积极影响。

　　(三)环卫管理市场化的重要意义

　　1.环卫管理市场化是实现环卫事业跨越式发展的重要举措

　　环卫事业实现跨越式发展，是建设现代化城市的客观要求。多年来，尽管政府对环卫事业投入了大量资金，尽管广大干部职工奋力拼搏，都未能摆脱人员严重老化、经费严重短缺、设备严重破旧、机制严重僵化的困境，并已到了政府不堪重负，环卫举步维艰的地步。究其原因，主要是事业单位传统的管理模式和运行机制，制约了生产力的发展，影响了资金的效率，阻碍着环卫事业的发展。因此，打破事业单位传统的行政管理机制，建立起适应市场要求的运行机制，不仅是环卫摆脱困境的唯一选择，而且是实现跨越式发展的重要举措。

　　2.环卫事业市场化是提高市场竞争能力的有效途径

　　随着我国市场经济的建立，必然打破环卫事业单位“霸占”环卫市场的格局。一旦形成了良好的环卫市场环境，各种经济成分、各种投资主体的公司就会应运而生，蜂拥而至，形成激烈的市场竞争局面。环卫目前这种僵化的管理体制，沉重的人员包袱，落后的作业方式，低效的资金利用率不尽快改变，必然在竞争中被淘汰。因此，应对挑战，只有尽快实现市场化运作，注入活力，摆脱困境，才能在公平竞争中求生存、谋发展。

　　3.环卫事业市场化是保护干部职工利益的集中体现

　　环卫事业的生存和发展与干部职工的切身利益息息相关。环卫事业的市场化，可能暂时影响部分人的切身利益，但是从长远来看，只有环卫事业走出困境，快速发展，才能使干部职工的利益得到切实的保障。否则，一旦在市场竞争中破产或倒闭，就不会有利益保障可言。

　　二、环卫管理市场化的发展现状

　　(一)环卫管理市场化取得的成效

　　早在上世纪80年代，随着我国经济体制由计划经济向市场经济转轨，上海、深圳等率先发展起来的城市就对环卫管理市场化运作进行了尝试。近年来，我国对外开放程度进一步加大，其他国家的先进环卫管理经验不断涌入，国内大部分城市都对市场化运作模式进行了积极有益的探索，也取得了一定成效。主要体现在以下几个方面：

　　1.环卫管理市场化意识初步形成

　　在社会主义市场经济条件下，环卫管理市场化运作模式由于顺应了经济和社会发展潮流，能够解决传统的计划经济式的环卫管理模式带来的发展难题，各地逐渐树立起环卫管理市场化运作意识。一方面，各地政府和环卫管理部门率先意识到引入市场化竞争机制对环卫事业发展的重要意义，并借鉴先进国家和地区经验进行初步探索;另一方面，广大市民也意识到引入市场竞争机制后，将提高环卫工作效率，改善市容环境，更能够满足他们的环境需求，因此，更愿意接受环卫管理模式向市场化方向转变。

　　2.环卫管理市场化产业初具规模

　　首先，从覆盖范围来看，我国绝大多数城市都在对环卫管理市场化运作进行尝试，并结合实际，探索适合自身发展的市场化路子。其次，从环卫作业内容来说，环卫管理部门在清扫保洁、垃圾清运、垃圾处理和基础设施建设等领域都不同程度上采用了市场化运作。

　　与上海、深圳等大城市相比，滨州市的环卫管理市场化运作在意识上、行动上起步晚，发展程度上相差甚远，但随着国内环卫市场化发展热潮，滨州市环卫处在清扫保洁、垃圾清运、垃圾处理、基础设施建设方面都引入了市场竞争机制，成效显著。在清扫保洁方面，通过竞标，滨州市城区西区的清扫保洁任务由滨环保洁公司承包，保洁公司派出专业保洁队伍与作业机械进行清扫保洁作业，其专业保洁队伍大部分由滨州市环卫处原有环卫工人经企业重组后构成，市环卫处负责对保洁质量、保洁工人待遇等进行监督管理，目前市环卫处正在努力将老城区清扫保洁工作推向市场;在垃圾清运方面，滨州市城区小区院内生活垃圾清运任务由清运大队承担，清运大队本身属于自收自支事业单位，采用市场化运作模式，同时还在积极推进清运车辆试点承包工作，试图通过市场竞争提升垃圾清运效率和清运质量;在垃圾处理方面，滨州市垃圾处理厂承担着市城区及附近几个县区的垃圾处理任务，垃圾处理厂属企业性质，自收自支，自负盈亏，在垃圾处理、废弃物资源回收等环节都引入了市场竞争机制，与山东桓台废弃物回收中心合作开发了垃圾资源回收再利用项目，获得了更好的经济效益与社会效益;在基础设施建设及管理方面，目前市城区的果皮箱及灯箱广告的维护管理权全部移交开发商，市环卫处负责使用、清掏并行使监督权，垃圾转运站、生活垃圾焚烧发电厂采用BOT方式投资建设。实践证明，将市场竞争机制引入环卫管理工作中，切实解决了环卫工人遗留问题，强化了监督，提升了保洁质量、清运质量和垃圾利用率，也加快了环卫事业的现代化发展速度。

　　3.环卫管理市场化机制正在探索

　　市场竞争机制引入环卫管理工作之后，各地环卫部门要考虑的首要问题是如何在意识上成形，让环卫管理市场概念化渗透到每一项环卫工作中，渗透到每一位环卫职工的观念中;如何形成规模，建立完善的环卫产业体系，多合作、多产出、多收益;如何建立完善的环卫管理市场化运作机制，实现长效管理。上海、深圳、南京等城市最早进行了探索，滨州市从中吸取了很多借鉴经验。

　　深圳一直走在社会主义市场经济发展的前沿，改革开放之初就在建立相对完善的市场经济体制，所以环卫管理市场化运作较其他城市来说观念新、起步早、行动快，市场化运作率比较高，并且投资主体广泛、运营方式多样。目前，路面清扫保洁的市场化率超过80%，垃圾清运市场化率达到65%，现有从事市场化作业的公司按所有制的不同分为国有、集体、民营、中外合作合资、独资等形式，但在承担市政道路的清扫保洁服务中，国有清扫公司还占较大的份额，根据深圳环卫处给出的数据，企业化运作之后，每年给财政节约资金2000万元。

　　南京市早在2000年就制订了体制改革三步走的方案：第一步走出去，即建立内部市场化运作机制，让区环卫部门进行内部企业化运营;第二步请进来，即由两个当时为全市下岗再就业组织的企业集团承包鼓楼区的部分路街扫保任务，由鼓楼区环卫处对他们的作业质量进行监督考核;第三步真正的市场化运作，即把现有区环卫部门的公益性事业身份打破，道路清扫保洁从现在的属地分配制变成公开招标。但由于涉及环卫职工的切身利益，环卫系统对把环卫作业单位作为经营性事业单位持有异议，所以目前环卫作业单位只是进行了内部公司化运作，采用了全员竞争上岗、作业面积承包竞争等内部改革方式，第三步工作一直没有得到落实。

　　上海市除浦东新区环卫作业单位全部企业化之外，其他各区也相继进行了环卫事业单位的企业化转制，但各区的做法不同。目前在生活垃圾收集运输和公共保洁领域也基本还是由原来部门转制后的企业在运行，只是通过调整单位原有的运行机制而在企业内部适度引入竞争。上海市提出通过“体制、机制、费制”三制入手解决环卫的市场化运行问题。值得一提的是，上海市从2005年开始在环卫内部重新调整了市区环卫职责分工，进行了事业权利下放和费随事转两项调整，将由市级负责的生活垃圾(包括粪便)的中转运输、长途运输与处置，部分水域、河道环境卫生管理和保洁、船舶生活垃圾和粪便的收运处置，以及由市、区(县)级共同负责的生活垃圾源头分类收集、渣土和车辆清洗管理职责等的事权均下放到区(县)级，使各区(县)对区域范围内的各类生活垃圾实施从产生、收集、运输、处置的全过程和全覆盖管理。区(县)级按照市级统一规划和标准，建设所需的生活垃圾和粪便处置设施，不能自行处置的区级单位要将生活垃圾送到老港等垃圾处理厂，但要按规定交费。原来由市财政支付用于区级生活垃圾(粪便)长途运输和末端处置的经费，以核定的各区生活垃圾(粪便)处理数量为基准，全额下放给各区[1]。

　　随着社会主义市场经济的发展，各地也结合实际情况，纷纷探索适合自身发展的环卫市场化运作机制，在运作步骤、管理方式来看，都或多或少借鉴了上海、深圳、南京等城市的发展经验，同时又各具地方特色。滨州市也不例外，滨州市的环卫管理工作也经历了走出去、请进来的发展历程，先在内部建立了企业化运作机制，让部分科室(保洁队)首先进行内部企业化经营，然后通过竞标将清扫保洁工作承包给专业保洁公司;滨州市也进行了市区环卫职责分工，滨城区、开发区、高新区各自承担所辖区域的环卫职责;进行了事业权利下放，原部分县区的垃圾运输与处置任务下放到县区，督导部分县区建设垃圾处置场所。另外，滨州市还在环卫市场化发展进程中摸索出了自己的路子，为其他城市提供了借鉴经验。2013年，借着全市城乡环卫一体化工作的良好发展势头，滨州市开展了全市村庄净化工作，县区的事业权利进一步下放到乡镇甚至部分村居，垃圾转运站、垃圾桶等基础设施建设资金来源于财政拨款与外部投资，多由开发商或其他个人进行承包管理，层级管理模式更加完善，对全市城乡环境整体提升和城乡和谐发展具有重要意义。

　　(二)环卫管理市场化存在的问题

　　客观地说，与德国、日本等发达国家相比，我国的环卫市场化只是将市场竞争机制引入环卫管理工作，进行或深或浅的尝试，没有形成环卫管理市场化运作体系，也尚未建立真正意义上的市场化运作机制。

　　1.环卫管理市场化观念有待深化

　　长期以来，我国城市环卫行业都是沿袭传统计划经济管理的方式，传统发展理念根深蒂固。因此，尽管努力运作了十几年，我国环卫市场化进程仍然很缓慢，甚至在一些城市停滞不动。我国在环卫市场化进展缓慢，主要存在三大阻力：

　　1.1思想上的阻力

　　我国目前从事环卫作业的单位大部分是事业性质，承袭着计划经济时代的大部分体制和习惯，环卫作业服务市场相对封闭，缺乏统一的公平、公开、公正的交易平台，难以形成真正的市场竞争。环卫行业中计划经济的体制和影响仍在发挥作用，传统发展理念根深蒂固。这一思想上的阻力在领导层表现在：一怕改革后“断奶”，加重资金困难;二怕改革后职工下岗，影响社会稳定;三怕改革后市场放开，在竞争中被淘汰;四怕改革后行政权弱化，重大活动的环境保障难以保证。这一系列问题导致他们在决策时顾虑重重，难以下定彻底改革的决心。在职工层表现在：由于政府长期包养的体制，强化了职工“吃皇粮”的意识和“铁饭碗”的思想，缺乏市场观念和风险意识，淡化了劳动力价值理念，南京市之所以没有实现真正的市场化运作，就是因为打破现有区环卫部门的公益性事业身份涉及环卫职工的切身利益，遭到了强烈反对。以上观念对改革形成了一种无形的障碍。

　　1.2政策上的阻力

　　与国企改革相似，失业人员及离退休人员的安置，伤残人员的妥善处理，转岗人员的重新培训等，是环卫事业实现市场化必备的外部条件。目前，环卫一大批具有“政府工”身份的职工队伍和离退休人员的客观存在，严重的制约着机制转换和市场化进程。要把这支“政府工”队伍改变成“市场工”队伍，必须建立养老保险、失业保险和社会统筹等一系列的社会保障制度。同时，环卫事业单位长期以来干部能升不能降，职工能进不能辞，工资能增不能减的政策，也不符合企业管理的基本要求。上述政策的滞后性，直接制约了环卫市场化的改革进程。

　　1.3出资人的阻力

　　环卫进入市场，首先遇到的是出资人的障碍。把环卫事业单位转为企业，或者开办新的环卫企业，必须具有出资人的资格，否则即使采取变通的方式产生了企业法人，也缺乏法律的保障。而且，这种产权不清、责权不明的企业组织，无论对它的行政管理和资产管理都会造成很大的漏洞，因为失去行政权属和资产纽带，必然失去对企业的支配权和控制权，最终受损害的只能是国家[3]。

　　2.环卫管理市场化水平有待提高

　　与发达国家相比，我国的环卫市场化刚刚起步，进展较慢，整体水平不高。主要表现如下：

　　2.1资源不够开放，产业体系没有形成

　　尽管我国绝大多数城市在不同环卫工作领域都引入了市场竞争机制，但我们投入市场的只是某项环卫工作或工作的某一环节，是零散的，缺乏整体规划和上下衔接的，没有形成产业体系。目前，滨州市在清扫保洁、垃圾清运、垃圾处理、基础设施建设等领域都引入了市场竞争机制，这些工作由企业接管之后解决了部分发展难题，但是集中管理的优势没有继承发展下来，各负责科室、各投资主体各自为战，缺乏必要的沟通和交流，环卫市场化运作缺乏整体规划性，没有形成系统的产业体系。以建筑垃圾处理为例，随着我国城镇化发展，建筑垃圾如何清运、运往何处、如何处理成为一大难题;同时，建筑垃圾又是极好的回收资源，能够产生很好的经济效益与社会效益。然而就国内大部分城市而言，建筑垃圾只是“垃圾”，而非“资源”。滨州市城区的建筑垃圾的清运任务由市环卫处建筑垃圾储运大队承担，储运大队将部分清运工作承包给社会车辆，由于没有建立统一的消纳处置场地，建筑垃圾没有集中处理，更没有形成统一的建筑垃圾处理产业链。这一点，德国的做法很值得我们借鉴，早从二战结束后，德国便开始循环利用建筑垃圾来满足大规模建设对建材的巨大需求，大力开发利用建筑垃圾中的资源，目前德国每个地区都有大型的建筑垃圾再生利用工厂，仅在柏林就有20多个。在利用建筑垃圾制备再生骨料领域处于世界领先水平，已形成一套完善的制作工艺，并合理地配套了相应的装备，不仅节约了大量天然资源，同时也避免了不必要的资源浪费[2]。

　　2.2人才匮乏

　　从职工素质层面来说，由于历史的原因，环卫部门职工整体文化素质较低，一旦改制为企业化运作，一些人很难适应企业的需要;从干部队伍层面来说，一旦转制为企业化运作，由于大多数干部多年从事行政管理工作，缺乏企业经营管理经验，因此就很难把握市场、驾驭企业。人才匮乏，是实行市场化、企业化管理的主要障碍。

　　2.3发展不平衡

　　从全国范围看，由于经济发展水平差异，我国的环卫市场化在地区之间差异很大，上海、深圳等城市起步早，发展快，市场化开放程度高，而中小城市则起步晚，发展慢，市场化开放程度低。从市场化领域看，环卫市场化大多集中在设施建设上，尤其是以垃圾中转站、垃圾焚烧厂、垃圾综合处理厂及填埋场等用人相对较少、科技含量相对较高、利润相对丰厚的领域。

　　3.环卫管理市场化机制亟待建立

　　我国在环卫市场化方面还没有明确的法律保障和严格的奖惩措施，此外我国环卫行业也没有建立市场化收费机制，在道路清扫保洁及垃圾运输方面，除深圳等少数城市环卫作业单位缴纳税金之外，其他城市环卫服务收费方面使用的收据都是行政事业类收据而不是经营服务类收据，因此，严格来说，我国的环卫市场化运作不能算是真正的市场化运作。长期以来，环卫部门机构设置和职能配置，仍然沿用计划经济时期的模式。这种政事不分的体制，决定了内部运行机制的行政性;干管不分的体制，决定了对环卫市场的垄断性;吃饭靠财政的管理方式，决定了对政府的依赖性;行政权属的区域性，决定了市场的局限性。这与企业的主体性要求和市场的开放性、竞争性特征形成了根本的对立，客观上限制了环卫市场化的推进。可见，旧的体制不破，机制不变，就不可能有真正意义上的市场化可言。

　　市场化竞争机制引入环卫管理工作后，并未打破原有的管理体制，只是在原有框架中进行了细枝末节的修改，而且由于制度建设滞后，带来了重大活动及突发事件难以应对等问题，导致政府对于环卫管理市场化重重，主要变现在三个方面：一是担心竞争的公平性。如何使各种产权的企业公平进入市场，如何公平考核其业绩，成为政府环卫管理部门的难题。没有公平就会滋生腐败，败坏政府形象。二是担心后续管理不够完善。环卫职责移交后，如何监督考核、如何保证队伍稳定、如何确保落实责任也是政府需要考虑的问题。目前，一些率先开展环卫市场化的城市同样遭遇了保洁工人“青黄不接”的尴尬场面，以广东省佛山市为例，2003年佛山市环卫部门开始市场化改制，改革的成本大多数转嫁到底层环卫工身上，他们在转承包过程中没有议价能力，还得面临低收入、保障缺失等问题，因此，年轻人不愿意做环卫工，新入行的外来工又待不住，这些问题都值得政府反思。三是担心有重大活动或遇突发事件时，企业不能服从大局，不能担负起责任，给社会造成重大损害，甚至造成恶劣的国际影响。以北京市为例，北京环卫市场化进程受阻的一个重要原因是：遇突发事件时，进入市场的民营企业不能应对，甚至临阵逃脱责任，2003年非典爆发就是一个非常典型的例子。

　　通过对环卫管理现状进行分析，并阅读国内外大量相关资料的，我就环卫市场化与环卫管理体制及管理制度的之间的关系进行了研究，得出以下结论：环卫行业管理存在盲区，直接造成政府顾虑重重，市场化进程受阻。盲区体现在两个方面：一是没有系统地对从业人员进行资格认证和管理;二是没有系统地对进入市场的企业进行资质认证和管理。概括起来，就是环卫行业缺乏市场准入机制。要扫除这两个盲区，就必须建立和完善环卫行业市场准入机制，提高从业企业和个人的整体素质，这将有助于消除政府对于环卫市场化的顾虑，加快改革进程。

　　三、环卫管理市场化发展对策

　　通过对国内外发展形势、我国环卫管理市场化发展现状及存在问题进行分析，我们已经清醒的认识到：环卫改革难，不改革更难。我们必须依靠广大干部职工，用改革的办法破解改革中的障碍，努力把环卫改革向前推进一步，使环卫事业实现新的发展。要推进环卫管理市场化改革，需要从思想、制度、人才、技术、资源等多方面入手：

　　(一)强化思想教育，更新环卫管理理念

　　思想观念变革是行动的动力和前提，必须把政治思想教育作为一项重要任务来抓，贯穿改革的全过程，确保改革的顺利进行。环卫干部职工是改革的主体，他们思想通了，会成为改革的动力，反之，则是改革的阻力。我们必须坚持：一是要经常进行改革政策和改革形势的教育，深刻剖析我国环卫管理现状及存在的弊端，切实提高大家对改革重要性和必要性的认识;二是要群策全力，公开透明，把改革方案交给群众讨论，在讨论中，弄清改革之利与不改革之弊，提高大家对改革迫切性、自觉性的认识;三是要明确机构改革与作业模式变革的区别，让大家放下对改革本能的抗拒心理，对改革中一时思想不通的，要做好耐心细致的思想工作。

　　(二)改革环卫管理体制，完善环卫市场化发展政策

　　1.加强立法工作

　　环卫管理市场化是一种制度创新，社会主义市场经济是法制经济，环卫管理市场化需要外部法律法规的保障和规范。但是目前国内很多相关法律都是空白的，相关的配套措施严重缺乏，因此国家或相关部委应该先行立法，通过法律促进环卫管理市场化，为特许合同内容、职责划分、行政监管等提供法律依据。一旦法律颁布，就应该通过严格的监督执法来使法律得到遵守，做到令行禁止，有法必依，违法必究。在环卫管理市场化进程中，法律主要从三个方面来发挥作用：为各地出台相关制度或政策提供依据，从而更好地制定环卫管理市场化发展规划，明确环卫市场化发展道路;为各项具体领域的市场化工作提供法律依据;明确奖惩制度，为强化监管、落实责任提供法律依据。

　　2.建立社会保障制度

　　国有企业的改革，得力于政府建立了一套较为完备的社会保障制度。事业单位市场化也必须有一套相应社会保障制度做支撑，才能打消环卫职工面对环卫市场化改革的疑虑，确保环卫管理向市场化平稳过渡。在政府这方面的制度尚未建立的情况下，为了积极、稳妥削减“政府干部职工”的比例，一是要对新调入人员实行劳动合同制和临时工制;二是采取经济鼓励的方法支持现岗干部职工自寻门路调离环卫系统;三是鼓励买断工龄，自谋职业;四是支持中青年干部按公司法的要求组建新型经济组织;五是对接近退休年龄的、办理内退，对不适应现岗工作的发放基本生活费等一系列措施。总之，宁可付出必要的代价，也要为基层单位的转制创造良好的外部条件。

　　3.制定优惠政策

　　政府应当采取增加财政投入和制定税收减免政策措施，创造一个有诱惑力的市场环境，鼓励环卫事业单位向企业化过渡。一方面可加快环卫事业单位的转制进程;另一方面也可以吸纳社会资金，使民间资本进入环卫行业，对传统的事业单位进行嫁接改造。同时，也可以吸引一批懂经营、善管理的经济人才进入环卫企业。2013年，我国进行税费制度改革，环卫收费由行政事业收费转变为税务收费，这对环卫管理市场化发展来说是一大助力。

　　(三)开放环卫管理资源，建立产业体系

　　要建立行业整体发展规划，以更加开放的姿态推进环卫市场化运作，将更多的投资主体、更多样化的经营方式引进来，将更过的环卫管理资源投向市场，让市场投资不仅仅集中在垃圾焚烧发电厂和垃圾转运站等基础设施建设上，更多地投放到清扫保洁、垃圾清运、垃圾处理方面。同时，环卫管理部门要继续发挥集中管理的优势，促使各环节加强沟通交流，建立垃圾清扫保洁——垃圾清运——垃圾处理——资源回收利用产业链条，形成环卫市场化产业体系，最终实现整体联动效益。

　　(四)加强人才培养，提升科技水平

　　人才、技术、资金是环卫市场化持续发展的强心剂。没有高素质人才，没有合适的技术，环卫事业发展就固步自封，环卫管理市场化就无从谈起。欧洲的环卫市场化运作已经比较成熟，而我国刚刚起步，一方面应该大力引进高端管理人才开展全面系统的研究工作，提出符合实际的环卫管理市场化发展思路，制定行业发展规划;另一方面应该大力引进专业技术人才，提升环卫事业科学化与机械化水平。

　　四、环卫管理市场化应注意的问题

　　(一)环卫管理市场化改革要符合地方环卫行业发展实际

　　从目前环卫管理改革的实践来看，不改革不行，搞一刀切和一个模式也行不通，环卫管理市场化改革必须因地制宜，选择适合本区域特点的模式。从宏观角度来说，中国应根据我国社会主义市场经济的发展程度与环卫市场化发展现状，制定适合中国发展的环卫市场化发展道路，为省市提供理论指导和思路借鉴。从微观角度来说，各地应根据国家政策、改革的指导思想、原则和目标，从自身的实际出发，选择适合本地环卫事业发展的环卫市场化运作模式，允许实验，允许有快有慢，有先有后。条件好的、经济发达的城市可快一点，条件不成熟的可慢一点，确保改革平稳进行，保证改革见成效。德国在垃圾分类划分中的做法就很值得我们借鉴，德国将垃圾分类做到了极致，每个城市都有自己的垃圾分类划分，甚至，同一个城市的不同小区对垃圾分类的规定都不尽相同，但他们的目的都是通过经济杠杆，让民众积极参与，使垃圾变废为宝。

　　(二)环卫管理市场化改革要循序渐进

　　考虑到我国环卫部门的传统因素及现实阻力，环卫管理市场化改革应该循序渐进，有目标、有步骤、有过程、有结果，实现平稳过渡。一方面，要逐步推进制度改革，为环卫部门内部企业化运作并逐步实现真正市场化运作创造条件。要着眼于公正、公开、竞争、择优的干部制度改革，基层干部一律实行竞争上岗;要着眼于用工制度改革，大力推行劳动合同制;要着眼于工资随效益变化的分配制度改革，对职工原工资实行档案管理，实行按劳分配，兼顾公平的岗位工资;要着眼于事业单位企业化管理的改革，大力推进操作工种的模拟企业化运作和自收自支单位的公司化进程。另一方面，对环卫部门内部管理要由微观管理向宏观管理转变，培养干部职工的自主经营的能力。要扩大干部管理权与自主权;在部门内部要按业务量核拨经费，超支不补，节余留用;要鼓励环卫部门内部面向社会，扩大有偿服务范围，开辟新的作业市场。以此培养内部干部职工自我管理、自主经营的能力。经过一段时间的过渡，再采取承包经营的方式，使之成为面向社会，具有独立法人资格的法人单位，进而成为自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展，自我参与市场竞争的经济实体。

　　(三)环卫管理市场化要解决好环卫工人遗留问题

　　环卫管理市场化运作必然要面临现有环卫工人的去向问题，要维护社会稳定，必须解决环卫工人的遗留问题。清退现有环卫工人，解除劳动关系，全部推向市场化运作公司，并进行一次性劳动补偿。由于在职及离职环卫工人年龄普遍偏大，多数超过入保限定年龄，建议不再为其补交社会保险，按照相关规定，只给予现有在职及一年内离职人员一次性劳动补偿，与环卫部门解除劳动关系，由市场化运作公司全面接收，并与其签订用工合同，进行使用和管理。

　　(四)环卫管理市场化改革不宜全部推向市场

　　一方面，为确保环卫市场化工作的顺利推进，维护干部职工队伍稳定和各项环卫工作的持续性，环卫部门现有人员编制不宜变动，且不再新进编制人员，待工作运行一段时间后，正确核定编制。

　　另一方面，根据目前环卫体制改革的实践，环卫资源配置也要发挥市场和计划两种手段。市场配置资源离不开监管，特别是在目前社会诚信体制缺失的情况下，以为市场化就不需要监管，或者可以削弱政府监管的认识是片面的。环卫行业有些工种，在目前监管难到位，或者监管成本太高的情况下不宜推向市场，而应当继续实行政府专营，有些环卫资源政府管比企业管更符合公共利益和安全，就应当由政府直接管理。当然，必须把政府专营的领域限制在关系到民众切身利益的重大公共项目上，如对死禽畜的卫生处理，它直接关系到环境的治理和群众的身体健康，一旦推向市场，如果监管不到位，就会给社会带来严重后果。因此，在公益事业发展问题上，不能简单看市场能不能干，而是要看谁来干更能保证公益事业健康发展，更能实现公众基本利益。

　　(五)环卫管理市场化改革应加大资金投入

　　资金是环卫市场化改革的强心剂，是环卫市场化运作模式持续发展的源泉。环卫市场化改革是为了更好地提高环卫工作效率，提升公共服务水平，尤其随着城市的发展和市民对环境要求的提高，要确保环卫事业改革的健康发展和市容环境卫生水平的提高，必须加大环卫资金的投入。如果离开环卫事业的性质特点和经济规律，只是简单地考虑减人、缩编和缓解财政压力，势必导致公益事业单位服务能力、服务范围、服务质量的下降和萎缩。目前很多推行环卫市场化运作的城市依然面临招工难、机械设备落后、环境质量下降等难题，主要原因就是后续资金注入不足。

　　(六)环卫市场化改革应完善市场监管体系

　　1.建立完善各项市场竞争制度

　　通过建立和完善环卫作业服务的政府采购制度、市场作业任务的招标制度、资本进入的市场准入制度、行业内的中介制度等，面向社会的招投标组织采购，逐步形成公开、公平、公正的市场环境。环卫市场化后，政府应作为发包方，支付承包费用，制定明确的、量化的、可操作的考核标准。监管责任由政府委托给专业部门，可以是事业单位，也可以是专业企业。按照政府提出的考核标准及承包合同的约定对中标企业的作业质量进行监控、评价。同时政府应把社会评价及中标企业的信誉记录列入中标企业的考核结果，对企业进行综合评价。根据评价结果及承包合同的约定支付合理的费用，并决定合同是否继续履行，或合同到期后是否优先选取其续约。美国帕萨蒂娜市的环卫市场化为我们提供了很好的借鉴经验，其环卫作业承包给一家公司，由市政府公共事务管理部的街道维护和固体废弃物一体化管理分部负责管理。这家环卫企业不仅要完成垃圾清运、街道保洁任务，还负责策划、组织市民环境意识宣传活动，并协助警察局做治安工作。该企业的工作得到了市民的首肯，深得政府、市民和警察局的信赖。因此其承包期一再延长。

　　2.完善政府对作业服务市场的监管制度

　　制定市级统一的环境卫生质量标准、环卫作业规范，以及道路清扫保洁、环境卫生设施保洁与管理、垃圾收运等环卫作业服务经济定额，形成市容环卫作业服务质量标准和监管体系，推动环卫作业市场规范、有序的运行。

　　3.建立环境卫生社会管理体系

　　要全力推进生活垃圾收费政策出台，促进环卫产业化发展。制定征收生活垃圾处理费标准。通过适当提高道路清扫保洁外包单价，调动清洁企业积极性，促使其调整环卫清洁企业积极性，促使其调整环卫清扫保洁作业时间，将间歇式保洁改为连续性保洁。要深入开展“门前三包”工作，赋予“包卫生、包容貌、包监督”的新内涵，强化沿街门店的环境卫生责任意识。要进一步加强城中村环境卫生管理。

　　4.完善环卫管理制度体系

　　以适应市场经济要求、符合行政许可规范和提高环境卫生质量为准则，以完善环境卫生行政管理、社会管理、市场管理、应急管理四大体系为目标，构建适应实际情况的环卫管理法制体系，真正实现环卫长效管理。

　　5.坚持属地管理原则

　　要坚持属地管理原则，层层签订市容环卫管理责任书。各级政府、各有关部门要按照责任书内容制定考评及奖惩办法，层层组织考评，一级考评一级，特别是加强对基层考评的力度，充分调动基层搞好环境卫生的积极性。

　　6.完善社会监督机制

　　加强市、区、街及市环卫部门与各政府职能部门之间的联系、沟通和协调，充分调动社会参与的积极性，完善社会监督机制。通过设立投诉电话、意见箱和开展网上评议、问卷评议和社会抽样调查等形式，广泛征求社会各界的意见和建议，调动社会力量参与、支持环卫工作，产生推动全市环卫工作的社会合力，全面提升环卫部门的社会地位和管理能力。

　　(七)环卫管理市场化应健全环卫市场准入体系

　　1.健全环卫作业市场运行体系

　　要进一步完善市政道路清扫保洁招投标制度，设置一定的市场准入条件，让信誉好、业绩优良、资金充足、设备良好、操作规范、技术先进、有一定规模的正规企业获取投标资格，逐出一部分不规范的小企业，避免市场过度细分，减少恶性竞争，提高市场的规模效益，继续推进末位淘汰制度，促进行业的有序竞争和健康发展。

　　加强对招投标管理、市场准入管理、作业服务价格、劳动定额、作业服务质量管理的监管等。在监管形式上，继续推行直接监管和间接监管的方式，完善对大型垃圾处理设施由政府派员直接监管运行机制，实践对收运、保洁作业服务委托行业协会或非营利机构参与监管。全面实现环卫基础设施建设运营的投融资体制由封闭垄断向竞争开放的格局转变，实现政府部门由环卫作业服务具体组织者向市场监管者的角色转变。

　　2.建立对从业人员的资格认定、对企业的资质认定体系

　　在这一方面，建筑行业的管理经验具有重要借鉴意义。建筑行业对于从业人员资格认证与管理已经系统化，项目管理人员须通过项目经理考核，获得证书，从事与自身资格相符的项目管理活动。通过规范化管理，实现了人才合理流动，逐渐淘汰缺乏技术实力的企业，保障了进入市场的公平性。企业进行资质认定时，其各层面、各专业的员工具备的资格是主要依据。

　　对环卫从业人员划分层级进行资格认证，应根据环卫作业的重要程度、作业质量要求、作业量等指标划分等级，将有力保障市场化后从业人员素质。对人员进行资格认证，就为企业资质认证奠定了基础。建议参考建筑行业企业资质标准，将人员资格、企业注册资金、硬件设施、业绩、信誉作为主要考核指标。对环卫行业企业进行资质认证，能有力约束进入市场的企业硬件设施和人员素质不偏离政府环卫管理部门所要求的基本水平，并通过竞争督促行业内企业的整体水平不断提高。能基本保障企业进入市场的公平性，为政府环卫管理部门对行业进行市场化管理奠定坚实基础。

　　六、结论

　　环卫事业要获得发展，城市环境要获得进一步提升，环卫管理市场化改革是必经之路。与国内大部分城市一样，滨州市的环卫管理市场化运作虽取得了一定成效，但更多的是问题与不足，并没有形成环卫管理市场化运作体系，也没有建立市场化运作机制。滨州的环卫管理市场化，应借鉴德国、日本等发达国家的发展经验，学习上海、深圳等城市的发展思路，结合滨州当前发展实际，从思想、制度、人才、技术、资源多层面入手，形成适合滨州发展的市场化路子。同时要维护稳定，保证资金，完善制度，循序渐进地完成市场化改革。关于如何保证资金投入，完善哪些法律法规及相关制度，建立什么样的产业体系等问题，还需要我们在实践中不断摸索。我们有理由相信，在开放的大环境下，在政府和人民的努力下，我国能够顺利完成环卫管理市场化转型，能够形成适合自身发展的环卫管理市场化道路。

　　注释

　　[1]张岩松，徐晓霞，环卫作业市场化运作模式及思考，环卫科技网，2007。

　　[2]孙丽蕊，陈家珑，欧洲建筑垃圾资源化利用现状及效益分析，建筑技术，2012(7)。

　　[3]姜继为，城市环卫市场化的必要性与难点，城市管理与科技，2005(1)。

　　参考文献

　　[1] 张立静，完善行业培训体系促进环卫可持续发展，环境卫生工程，2010。

　　[2] 葛运升，沙河口环卫处企业化管理模式研究，大连理工大学，2007。

　　[3] 池朝兴，广州市市容环卫改革研究，城市管理与科技，2008。