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【编者按】公号许久未更新，多位同仁表达牵挂，备受激励。值此新行政诉讼法实施两周年之际，有幸参加北京四中院主办的“治国理政新思路新理念新战略与法治政府评估”论坛，并应约作“法治政府建设与行政审判职能定位”的发言。本文根据发言提纲整理而成，得到了许多专家和领导的指导、启发和帮助，一并致谢。当然，文责自负，这是规矩。
【正文】 之所以选择这个主题，与其说跟自身一直从事的工作有关，不如说与这段时间对自己工作或隐或显的反思性、批判性思考有关。伴随着十八届三中、四中全会的东风，政府与社会加速转型，法治政府建设有了明确的时间表和路线图，司法体制和行政诉讼制度本身也经历了巨大的变革，行政诉讼从来没有像今天这样受到如此关注和瞩目。对一部影响深远的法律的实施而言，两年的时间，说长不长，说短不短，全面评估新行政诉讼法的实施状况可能尚不成熟，也超出了个人的能力范围，但从一线亲历者、见证者、参与者的视角，谈一些局部、个体的感受，或许也不为过，不妥的地方相信也能得到大家的理解和包容。 两年多来，在全面推进依法治国、2020年基本建成法治政府的大背景下，因与“把权力关进制度的笼子里”直接相关，且与法治政府建设关系紧密，行政审判被寄予了太多太多的期待和愿望，承担着太多太多的责任和压力，面对着太多太多丰富多元的需求，迎接着太多太多的风浪与挑战，偶尔也享受了一些鲜花和掌声，也在一定程度上承受着更多的非议乃至责难。行政审判在迎来史上绝佳发展机遇的同时，似乎也来到了已然成形的新的“环岛路口”。“表面繁荣、内含危机”，或许并不是虚言，背后的原因固然有许多，主客观都可以说出一车皮，但更为根本的，是准确定位行政审判职能作用，实现权利与权力的平衡。这是行政审判方向性的问题，不解决这些带有理念性和先导性的基础价值指引问题，行政诉讼具体实践就容易出现偏差，影响以至于稀释行政审判职能作用的效果。 按理说，“敢问路在何方”这样宏大叙事的课题，已然超出了一个“螺丝钉”法官的格局和能力，但之所以斗胆在各位方家面前“班门弄斧”，除了“无知者无畏”之外，在于这既是一个重大的理论问题，其实也是一个有规范支撑的实务问题。新行政诉讼法第一条即开宗明义表明，行政审判职能在于，通过“公正……审理行政案件”，“解决行政争议”，“保障公民、法人和其他组织的合法权益”，“监督行政机关依法行使职权”。这些行政法律人滚瓜烂熟的语言，说白了，行政审判的核心问题，就是如何对待原告、如何对待被告、如何对待争议以及如何对待自身四个问题。立法宗旨高屋建瓴，言简意赅，内涵丰富，虽很少直接作为裁判依据，但直接影响乃至决定个案裁判的方向，实践中许多乱象固然有个案中的复杂因素，但更多的，是对立法宗旨条款理解和把握上存在“偏差”。因此，厘清行政审判职能定位与方向，发挥行政审判职能作用，不仅要“埋头干活”，还要“抬头看路”，以免事倍功半。 如何对待原告？行政审判以保障公民、法人和其他组织合法权益为皈依，在转型时期也要经由行政诉讼引导公民、法人或其他组织依法、理性、诚信行使诉讼权利，“权利义务相一致”才是王道。新行政诉讼法的最大亮点和看点，是全面强化了对相对人合法权益和诉权的保障力度，实践也证明效果非常明显，在北京法院行政案件当场立案率达到了95％左右，过去群众反映强烈也长期困扰行政审判的“立案难”问题，基本得到解决，有诉必理、有案必立的目标基本实现。当然，评估原告诉权的保障程度，不能仅仅看立案率的指标。应当说，在新行政诉讼法的强力支撑下，原告不仅诉权保障更加到位，胜诉的机率也有明显提升，新法实施后北京法院实体判决案件中原告胜诉率在25％以上，当然保障的效果和程度，与法律的要求以及社会公众的期待还有距离，还需要再发力，这也是此轮司法体制改革和深化行政诉讼机制改革的目标所在。但是，在实践中，也出现了一些值得注意的问题，就是公民权利意识特别是诉讼意识持续高涨，这是社会和法治进步的体现，属于需要点赞的正能量，但也发现有些当事人权利特别是诉权行使理性不足的问题，在个别领域还较为突出。最高法院早就注意到这个问题，最高法院行政庭负责人曾在新行政诉讼法实施不久“就行政诉讼立案登记有关问题答记者问”中明确指出，“实践中，一些当事人不能依法正确行使诉讼权利……有的出于各种不正当的目的，利用我国行政诉讼制度特别是登记立案制度门槛较低等机会，滥用诉权甚至恶意起诉；还有的不听劝告无理缠讼等现象也时有发生。这些行为和现象反映出，一些当事人的法治意识薄弱、诉讼行为不够理性。”最高法院不仅是这么说的，也是这么做的，相继在最高法院自己审理的个案中，通过裁判说理的方式明确了诉的利益、诉的必要性等规则，以此有效引导当事人诉权在理性、法制轨道上行使。总体上而言，目前行政审判对原告权利的保障有所强化，但在有些事关原告重大切身利益的个别领域，保障效果还有许多亟待加强的地方，原告诉权已得到根本性的有效保障，对原告诉权理性行使的引导和规制也有所重视，但离“权利义务相一致”的法治要求还有许多工作要做。一句话概括，行政审判保障权利任重道远，引导诉权理性行使也刻不容缓。 如何对待被告？行政审判既要依法监督行政机关依法行使职权，并藉此救济相对人遭受非法侵害的权利，又要尊重行政权运行规律，做到司法监督的有理、有力、有节，“尊重行政自主性、坚守司法最终性”是主线。此次行政诉讼法修改，删掉了过去法律目的条款中“维护和监督行政机关依法行使职权”的“维护”，只剩下“监督”，而且，新行政诉讼法通篇无论是被告制度设计还是将“明显不当”纳入审查范围以及程序轻微违法即使对相对人实际权利未造成实际影响也要确认违法，无不体现一个“严”字。实践也证明，司法审查标准的确比过去更严了，行政机关较为明显的感受，是败诉更容易了，败诉案件也更多了，有时候还“防不胜防”乃至“措手不及”、“出乎意料”。强化对行政权的监督，当然是好事，也是法治政府建设的必然，但无需回避，实践中也出现了一些以“法律的名义”监督失范的现象，过多过深地介入行政权的正常运行，缺乏对行政机关专业性、政策性、技术性、裁量性问题的必要尊重，甚至把一些“己所不欲”、“己所不能”的标准强加给行政机关，导致有些败诉案件不能让人“口服心服”。其实，尽管行政诉讼法立法宗旨条款对行政权的依法行使删除了“维护”，而只保留了“监督”，但这里的“监督”也是有深刻内涵的，而不是无度的，必须恪守司法的谦抑品格，在尊重行政权基础上强化监督。这是因为，行政机关与司法机关都是国家的法律实施机关，职责分工有别，目标一致，都是为了实施好法律，贯彻好法治，促进社会福祉，理当相互尊重；行政权作为面向未来、主动作为、迎接社会风险挑战、创造社会就业机会和财富的积极能动权，有其自身的运行规律和逻辑，这些内嵌于行政权内部的本质属性，需要作为向后、消极被动的司法权予以尊重，如果没有对行政权自身运行规律和逻辑的充分认知和必要尊重，盲目实施的监督极易走向异化，也容易与监督目的背道而驰；还有，在风险时代，在快速转型时期，行政权的行使充满了专业性判断、政策考量和自由裁量，司法对这些领域的监督尤需审慎，只有裁量达到“明显不当”的程度，才可以依法纠正，而不能过度扩张司法审查的强度和标准，任意限缩行政机关多元化的考量和裁量空间，否则，看似“监督”、“控权”，实则是妨碍行政权的正常运作，也违背行政诉讼制度的初衷。可以说，目前，行政审判对行政权的监督，有需要加大监督力度，防止监督不到位的问题，特别是对直接涉及当事人重大切身利益、也是引发行政案件数量最多的征地征收拆迁领域，以及影响范围广泛、一旦违法损害后果严重的规范性文件审查领域，监督尤其不能缺位，也在一定范围内存在监督过于严苛的越位问题，亟需要寻求新的平衡。一句话概括，行政审判对待行政权，要坚守严格司法的定位，加大监督力度，发挥司法保障人权的职能，也要秉持谦抑、审慎品格，尊重行政权，两个方面缺一不可。 如何对待争议？行政审判既要追求行政争议实质化解，又要维护纠纷化解的法律权威，坚持法治思维和法治方式，恪守法治底线。为了有效解决实践中“程序空转”的突出问题，新行政诉讼法特别强化了纠纷实质性化解的制度设计，不仅在立法宗旨条款增加“解决行政争议”内容，还相应设置了民事争议一并解决、规范性文件一并审查以及其他程序实质化的机制，实践证明取得了一定的初步成效。但是，受制于行政案件审查范围和对象限制，“程序空转”问题仍在一定程度上较为突出。比如，实践中大量行政不作为、行政复议和信息公开争议，或多或少都是隐藏在这些争议背后的实质性争议没有得到解决或者解决未达到当事人的“满意”程度而“引申”乃至“异化”出来的纠纷。当事人提起这些争议，本身关注的重点往往“醉翁之意不在酒”，而在于背后的实质性纠纷和利益，这也是法庭上经常出现抛开诉讼对象和标的、“罔顾左右而言他”尴尬现象曾出不穷的原因所在。特别是很多信息公开争议，当事人根本不看重信息公开争议本身的输赢，关键是要持续性地运用各种程序性手段向行政机关施加压力，推动解决这些信息公开争议背后的争议。而对于超出案件审查范围的争议，当事人说得多，关心得多，法官除了做做协调工作外，往往也是“心有余而力不足”，当事人觉得自己很无助，即使赢了信息公开官司，背后的实际利益仍然不会因此而直接得到满足，法官其实也很无奈，即使依法公正行使审判权，公正裁判，仍然要遭受责难和埋怨。不是说当事人的实质诉求不应当得到救济，而是说救济有救济的规矩，超出了行政审判个案审查范围的诉求，也是爱莫能助。但是，实践中也产生了另外一种现象，为了实现行政争议实质性解决，超出法律规定的审查范围，审查和判断不属于本案审查范围的行政行为的合法性，美其名曰促进纠纷实质性化解，这其实是司法的越位。实践中，时常还有一种“包打天下”的情绪存在，比如处理信息公开行政争议时，面对该行政争议背后的当事人实体性争议和诉求，有的人随口会说，“这事司法要是不管，就没人能有效管好这事”，“为了减轻当事人缠诉缠访，有必要一并解决”，等等。这种充满侠义豪情的担当精神，值得赞赏，也可以说是当前法律人最需要的精气神，但是，该履行的救济职责自然应当履行好，依法公正审理和裁判是本职也是天职，不能依法公正裁判绝对是失职，但如果仅仅为了迎合当事人的诉求，或者为了所谓的“解决”纠纷，超出自身职责权限和法定审查范围，进行审理和裁判，则是要不得的，因为权力滥用的危险是不言自明的。还有，实践中还有的行政机关为了彻底预防法律风险，以权力的让渡换取当事人的“不起诉”，或者无原则无底线地满足当事人的不合理诉求，换取当事人的“息诉罢访”，这些都是要不得的，看似解决了一个纠纷，岂不知牺牲规则和法律秩序，会带来更多更棘手的纠纷。因此，“解决行政争议”，首先需要的是一种对待行政争议的态度。一句话概括，行政审判解决行政争议，绝不是当事人不起诉、不上诉、不申诉那么简单，更不是为了追求让当事人“满意”就可以不管不顾法律的标准和底线，而应当是看行政争议是否在法治框架内给予公正而权威的审理和裁判。 如何对待自身？认识自己，是个哲学问题。行政审判既要有担当，有作为，保障权利，监督权力，也要有格局，有智慧，与时俱进实现权利与权力的平衡。行政诉讼法立法宗旨由人民法院“正确”审理案件修改为“公正”审理案件，是行政审判本质的回归，也是对司法规律的彰显。行政审判又俗称之为司法审查，其实后者更能体现行政诉讼的本质。司法审查是公民权利监督行政权力的重要平台和载体，也是一种国家权力制约另一种国家权力的权威渠道和通行模式。正因为行政审判调整公民权利与行政权力的关系，而行政权力与司法权力又涉及国家整个权力分工结构与框架，因而，做好行政审判工作，既强调公正审判，又特别强调格局意识，需要在权利与权力、权力与权力的格局下把握个案的审查标准和法律适用。行政审判调整个案中的权利与权力关系是基础，还借由权利与权力关系调整权力与权力（立法权、行政权与司法权）的关系，在立法主体多元、立法效力多层级的背景下，既维护法制统一，又尊重立法自主权，需要平衡把握；还涉及中央和地方关系的调整，如何平衡维护中央权威、政令统一、法制统一与发挥地方法治探索和创新积极性的关系，如何在同层级冲突法律规范之间判断中央事权属性还是地方事权属性并以之选择适用适当的法律规范；也涉及法律与政策关系的调整问题，尽管民法总则取消了政策的法源地位，但在政府快速转型和法律变革不同步的背景下，平衡法律与政策的关系，在行政审判中绝对是不可回避也无法回避的问题。这些关系平衡的好与不好，在许多疑难复杂案件中，是考验行政审判质效成色的重要指标。而且在疑难复杂案件中，平衡保障权利与监督权力关系，考量的因素往往是多元的、复效的，需要相应的格局和足够的智慧。缺乏对格局的准确把握，没有驾驭复杂案件的智慧，平衡不好权利与权力，司法审查范围时宽时窄，司法审查标准畸轻畸重，司法审查尺度不统一，导致规则指引不可捉摸，乃至支离破碎，让人无所适从。这显然不是成熟的、令人信服的、充满正能量的司法审查，也无法承担有效保障公民权利、监督行政机关依法行使职权、促进法治政府建设的大任。因此，如何在国家治理转型的大格局中，动态把握好权利与权力的平衡，做到保障权利不缺位，监督权力不错位，化解纠纷不越位，促进法治文明进步很到位，是摆在行政审判面前艰巨而迫切的重任。一句话概括，做好行政审判，权利与权力的平衡是关键，需要法律知识和技能，更需要治理智慧，需要立足个案，也要有胸怀有格局，需要确保个案公正，也要促进社会整体正义。
总之，裁判是平衡的艺术。在国家治理能力现代化中，行政审判不可或缺，但行政审判也不是万能的，更不是没有底线的。准确把握行政审判职能定位，需要有必要的理论准备和储备，也需要充分重视行政诉讼法立法宗旨条款对个案裁判的统领和引领作用，不可只见树木不见森林、知其然不知其所以然，深刻理解和把握“保障”、“监督”、“解决”、“公正”等关键词的丰富内涵和内在本质，保障权利的同时引导权利依法理性行使，在尊重行政权运行规律的基础上深层次高质量监督行政机关依法行使职权，追求行政争议实质性化解有遵循有规矩有底线，在法治格局中准确把握司法公正的内涵，通过严格司法平衡权利与权力的关系，既严格履行司法职能，有所作为，又恪守司法谦抑，有所不为。其实，关注行政审判，关注行政审判对法治政府建设的功能作用，核心是关注背后的公民与政府的关系。行政诉讼搭建官民互动平台，不仅厘清规则、分清是非、化解纠纷，更重要的是借此实现公民与政府的良性互动，促进社会的良善治理。
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