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章来源： 中国党政干部论坛 本网发布时间：12-12-07 11:47:48 136
一、权利救济功能 （一）保障权利是司法的首要功能 保障权利是法治的精髓。立法分配权利、执法落实权利、司法救济权利，其中救济最为关键，没有救济，就没有权利，没有司法救济的保障，任何权利都会形同虚设。胡锦涛同志指出：“维护人民权益，是党的根本宗旨的要求，也是做好政法工作的目的。”党的事业的最终目标是为了维护人民权益，宪法法律又是党和人民意志的集中体现。党和国家高度关注民生，采取了一系列措施来改善民生、保障民生。生存问题、合法权利安全问题是最基本的民生需求，包括人身生命健康的安全、私人资源和财产的安全、生产经营的安全、工作职位的安全和家庭的安全等。这些合法权利的安全，涉及社会各个阶层，是人们普遍关心的问题。从我国现实来看，目前仍处于违法犯罪多发、社会矛盾凸显的时期，权利的安全越来越成为人们最忧虑的事情，不仅关系民生，而且也直接关系社会的稳定和发展。如果人们没有安全感或对未来缺乏信心，就不可能竭尽全力地从事经营、扩大再生产，而宁愿把财富挥霍掉或者转移到国外。只有充分有效地发挥司法的权利救济功能，使人们确信自己的权利是安全的，受到侵害也一定会得到补偿救济，人们才能安居乐业，才会有努力工作、生产经营、创造财富的积极性。 （二）权利救济功能的演进与现状评价 权利是一个不断发展的历史范畴。改革开放以前，在法律工具主义观念的支配下，关注更多的是义务，因此司法强调的主要是打击、制裁功能。随着经济社会的发展，人们对法律的功能特别是对权利、自由等价值的认识不断深化。体现在社会主义法律体系完善过程中，无论是宪法还是各部门法，无论是实体法还是程序法，都充分吸收了以人为本、尊重人权、保障民生的基本价值，充满了对公民权利的关注。这些年，人民法院认真践行司法为民宗旨，充分发挥审判职能，为实现公民权利提供了现实保障。同时，我们也应客观地看到，当前司法的权利救济功能发挥得还不够： 一是权利保障理念还有待进一步增强。受传统“义务本位”观念的影响，个别法官权利保护意识不强，实践中重义务、轻权利，重实体、轻程序等问题不同程度地存在；有的法官在思想认识上把当事人作为审判的对象而不是服务的对象，影响了对权利保护的认识和工作力度。 二是权利救济的范围还有待进一步拓宽。有立法就有权利，有权利就应当有救济。但实践中还有不少法定权利没有进入司法救济程序。在社会层面，人民群众还存在不知法、不会告的问题；在司法层面，也存在对立法精神把握不准、救济方式方法有待改进的问题。特别是因立法设置以及法院“受案范围”的界定，公民某些领域的权利受到侵犯时“告状无门”，等等。 三是权利保障的力度还有待进一步加大。由于种种原因，一些地方还存在有案不收的问题，使诉权得不到应有的保障。对于公民的基本人权以及经济社会方面的其他权利，司法救济的措施还不够完善，涉及民生问题以及弱势群体的案件，司法本身的救济作用还相当有限。特别是当前“执行难”仍然是制约权利实现的突出问题，使法律的作用打了折扣，也影响了司法的权威。 四是权利协调的效果还不够好。当前社会矛盾的核心在“利益”。每个案件都有多种利益冲突，每个案件的处理都要对不同的价值进行衡量，统筹兼顾不同的利益。实践中，人民法院对于如何平衡个案利益与社会利益、当前利益与长远利益、局部利益与整体利益的方式方法，把握得还不够好，有时存在顾此失彼的现象，影响了办案积极效果的最大化。 （三）强化权利救济功能应把握的重点 一是全面保障宪法法律规定的各项权利。我国法律对公民权利的规定十分广泛，包括人身权利、财产权利、政治权利、社会权利、文化权利、教育权利等，并且几乎所有的权利都可以通过司法获得救济。人民法院必须强化人权保障的理念，开拓权利救济的思路，全面、及时、有效地保护各个领域、不同性质、不同主体的权利。 二是重点解决好群众关心关注的现实权益。刑事审判中，必须严格执行宽严相济的刑事政策，既依法打击犯罪，保护人民群众的人身、财产安全，又要保障被告人的各种诉讼权利和基本人权，使他们获得公平的审判和对待，并切实保障无罪的人不受追究。民事审判中，应解决好与群众生产生活密切相关的民生权益问题，本着维护公平正义、遵循善良风俗等原则，最大限度地给予保护，增加人们的公平感。行政审判中，要依法保护好行政相对人的合法权利，确保公民权利免受公权力的侵害，特别要注重严格执行法律政策，协调平衡利益关系，促进以保障民生为重点的社会建设，增加人们的幸福感。 三是重视保护合法的经济利益。权利保障不仅事关民生，也事关经济发展。为经济发展营造良好环境，首先要保护合法的经济利益不被侵害。人民法院服务经济发展方式转变，必须高度重视维护市场主体的经济利益。特别是在商事审判中，应当依法维护市场主体的投资、经营等方面的权利，促进经济快速、安全流转；加大知识产权保护力度，保护自主创新，促进企业核心竞争力的提高；善于运用破产重整等手段，优化产业结构，保护符合产业政策、有发展前景企业的权益。 四是加大权利的实现力度。首先，强化诉权保护。对属于人民法院管辖的案件应依法受理，对符合民诉法规定条件的再审案件及时启动再审，畅通权利救济渠道。其次，从根本上解决“执行难”问题。用足用好法律规定的各种强制手段，确保实现当事人的合法权益。最后，加强司法救助。对于已经建立的刑事被害人、特困申请执行人、特困信访人救助制度，充分发挥其应有的作用；对不在救助范围但确实困难的，也应积极协调社会救助，尽力保障每一个当事人的基本生活条件。 二、公权制约功能 （一）公权制约是司法的重要功能 权力制约是现代法治的核心。通常情况下，公共权力的不当行使，对法治的破坏、对权利的侵害会远远大于个人和其他一般社会组织的行为。因此，对公共权力进行切实有效的监督制约，有利于维护党和政府的执政、行政权威。制约公共权力的行使，有多种手段和方式，其中司法是最后一道防线，对于促进公共权力的合法、正当行使，确保法律、法规的严格正确执行，防止公共权力的滥用与专横，具有决定性的意义。人民法院应当增强监督制约意识，充分发挥司法功能，对公共权力的行使进行切实有效的监督制约。在刑事、民事、商事、行政审判和执行工作中，凡涉及公共权力的案件都要公正公平地对待，充分保护当事人的诉讼权利和实体权利，严格依法追究有法不依、执法不严、违法用权、以权谋私、渎职侵权的行为。对这些行为的及时纠正、严格追究处理，能使人们树立法律信仰，更加自觉地守法拥政，大量正当的行政、执法行为也才能顺利进行。同时，要注意处理好监督制约和支持配合的关系，保障公共权力的正当、高效运行，不断推进民主法治建设，更好地巩固党的执政基础，维护党的执政地位。 （二）公权制约功能的演进与现状评价 过去，对权力的监督特别是对行政执法行为的监督，主要是通过行政监督体系来进行的，司法权主要是在私法领域行使。行政诉讼法实施后，司法功能在规范公民与政府关系的公法领域得到了发展。从法治发展的趋势和人民群众的需求来看，人民法院在权力监督制约方面做得还不够，还存在较大的发挥空间： 一是司法审查的力度还落实得不够。比如有的地方对行政诉讼的认识还不到位，通过“内部规定”限制案件受理；有的法院存在畏难情绪，对行政案件不敢收、不愿收，把一部分群众的诉求拒之门外，即使受理也尽量不判，通过协调、和解处理，模糊案件焦点，或对错误的具体行政行为不敢下结论，对违法行政行为的监督不能到位。 二是司法对警察权、检察权制约不足的问题仍然比较突出。公、检、法分工负责、互相配合、互相制约是一项重要的司法原则，但实践中配合有余、制约不足的问题比较普遍，导致一些有问题、有瑕疵的案件没有在审判环节得到纠正，侵害了当事人的合法权益。对于一些刑事法律和重大刑事政策的认识理解上，还存在不统一的情况，也影响了司法权对侦查、检察活动的制约效果。 三是司法的规制引导功能还有待进一步发挥。比如地方、部门保护主义仍然比较突出，对于一些强势市场主体滥用合同自由恶意竞争、追逐暴利、垄断经营等行为，还缺乏有效的司法规制、干预和引导；对涉及国家机关、国有企业等特殊主体违法、违约的行为，依法制裁、强制执行的力度还不够大，等等。 （三）强化公权制约功能应努力的方向 一是强化监督就是支持的理念。司法权本身也是一项公权力，但司法权的被动性、中立性和判断性特点，决定了它不会主动对公民和社会造成侵害。以司法权制约其他政府权力和公共权力，让法律具有至上的权威，才能保证一切公权力都按照“规矩”办事，也才能推动法治的发展。因此，人民法院应理直气壮地行使好法定职权，对立法已经明确的监督制约功能要真正发挥好。 二是加大司法审查的力度。对于应由法院受理的行政案件，要坚持有告就理、应收尽收的原则，为人民群众保护合法权益敞开大门。要通过健全完善执法联席会议制度，推行行政负责人出庭制度，加强与行政裁决、行政调解、行政复议等纠纷解决机制的衔接配合，促进提高依法行政水平。对于重点项目和城市化进程中引发的房屋拆迁等案件，要积极协调利益关系，实现规范权力、保护权益的有机统一。对滥用权力侵害公民权益的，要严格落实新修订的国家赔偿法，切实维护赔偿请求人的合法利益。 三是加强对侦查、公诉活动的监督制约。在刑事诉讼中，法院应依法落实好宪法、刑事诉讼法关于公、检、法互相制约的原则，严把事实认定关、证据审查关和法律适用关，监督制约警察权、检察权的行使，防止对公民权利的侵害，避免出现错案。 四是树立正确的导向。市场竞争机制使人们对物质利益的追求往往会突破法律、道德的界限。人民法院必须坚持严格公正司法，通过公正裁判明辨是非、确立规则、树立导向，培育法治文化，弘扬法治精神，引导社会公众树立规则意识和诚信意识，促进形成遵纪守法、诚实信用的法治环境。针对审判工作中反映出的经济社会管理和行政执法方面存在的问题，应及时提出司法建议，促进相关部门依法决策、科学管理。 三、纠纷终结功能 （一）定纷止争、化解矛盾是司法的基本功能 胡锦涛同志指出，“法治是以和平理性的方式解决矛盾纠纷的最佳途径”。司法的基本功能是定纷止争、化解矛盾。社会需要法院，就是因为法院可以把解决复杂社会矛盾的过程技术化、程序化、法律化，能够以较小的成本缓冲、化解社会矛盾冲突，维护社会稳定与和谐。各类纠纷、争议如果通过其他方式不能解决或不便解决时，都可以通过司法程序来裁决。司法应当成为以和平理性的方式解决各类纠纷争议的最后防线，一旦进入司法程序就应当终结，不然就会没完没了，生活秩序、生产经营秩序就没法稳定，社会就不可避免地陷入混乱无序状态，至少会大量地增加解决矛盾纠纷的成本。因此，人民法院要牢固树立纠纷终结的意识，把化解矛盾、终结纠纷作为一条主线，贯穿于审判、执行工作的各个环节，凡是进入司法程序的案件，都要尽最大努力做到案结事了，不要再把矛盾重新推向社会。 （二）纠纷终结功能的演进和现状评价 改革开放以前，人民法院审理的案件主要是刑事案件和婚姻家庭等民事案件，司法侧重于打击与保护功能。随着经济社会的发展和法律体系的完善，法院受理的案件范围逐步发展到现在的刑事、民事、商事、行政以及执行、国家赔偿等案件，法院的主要职能已经是化解社会矛盾、解决社会纠纷。但是从目前司法的实际情况和化解矛盾的任务要求来看，人民法院在终结纠纷方面还存在一些困难、问题和不足： 一是化解矛盾的压力不断增大。当前我们国家仍处于一个矛盾多、问题多的时期，进入司法领域的各类矛盾纠纷逐年增加，以山东法院为例，去年受理各类案件近百万件（991125件），特别是近年来重大疑难复杂案件和矛盾激化案件大量增加，而审判力量却变化不大，办案压力很大，影响了纠纷解决的效果。 二是涉诉信访案件“终而不结”的问题没有从根本上解决。目前法院审理的案件，经过一审、二审、再审后，99.9%以上的案件能够服判息诉，但也有部分当事人反复上访、申诉，牵扯了大量精力，占用了大量的司法资源，也影响了司法权威。 三是法院化解矛盾的能力有待提高。比如审判资源配置、审判工作机制还不尽科学合理，影响了审判职能的发挥；一些法官把握法律精神、判断证据真伪、做当事人工作、追求最佳办案效果、减少法律和道德冲突等能力还有待进一步提升等。 四是一些基层社会组织的纠纷解决功能弱化，多元纠纷解决机制还不健全，人民群众依法表达诉求、解决矛盾纠纷的途径还不够畅通，也影响了纠纷的及时解决，使很多没有必要由诉讼解决的纠纷直接进入了法院。 （三）强化纠纷终结功能应切入的路径 一是提高化解矛盾、服判息诉的能力。引导法官切实把化解矛盾的意识融入执法办案的具体实践中，抓住一切有利时机做好矛盾化解工作。加大判前评断、判后答疑、辨法析理、法律释明、文书说理工作力度，不断提高法官做服判息诉工作特别是做败诉当事人工作的能力，提高一二审的服判息诉率，最大限度地减少上诉、申诉和信访案件的数量。正确处理好诉讼调解与判决的关系，在依法的前提下加强诉讼调解工作，明确适宜调解的案件范围和重点，发挥调解与判决不同的功能和优势。 二是依法解决涉诉信访难题。没有科学的涉诉信访工作机制，司法的纠纷终结功能就无法真正发挥。从近几年涉诉信访案件的情况看，真正属于冤假错案的极少，绝大多数案件原判并非不当。如何解决这些没有问题的上访案件，既需要各级领导高度重视，又要将各类争议逐步引导到法治的主渠道上来，完善诉、访分离制度，采取不同的终结措施。对于不合理、不合法的诉求，不能违背法律原则随意迁就，切实维护法律的权威性和严肃性。 三是推动建立多元纠纷解决机制。我国的法律制度为解决纠纷提供了多种渠道，关键是要把各种纠纷解决方式的作用发挥好，使各类矛盾纠纷都能找到最适宜的解决途径，尽可能以非诉讼方式解决矛盾纠纷，使法院能够专心致志地解决好那些疑难、复杂的矛盾纠纷。这几年山东法院一直在抓这方面的工作，推动建立多元纠纷解决机制，自2009年以来全省法院案件数量增速放缓，有的市以10%的速度下降，有的县区法院20%～30%的案件化解在了诉前。 司法的权利救济、公权制约、纠纷终结三项功能是紧密联系、相辅相成的。权利得到救济，就能实现正义、促进发展、改善民生、维护稳定；公权得到制约，权利才能得到更好地保障，也才能化解矛盾、解决纠纷；只有纠纷得到了彻底终结，权利才能顺利、安定地实现。发挥好司法的三大功能，社会主义法律就能得到正确有效地实施，人民法院就能够为经济社会发展提供更加有力的司法保障和服务。 权利救济、公权制约、纠纷终结这三大功能，是现代法治特别是社会主义法治对司法的最根本要求。如果司法机关能够切实有效地发挥这三大功能，就是当之无愧的法治国家。反之，缺少任何一项，都不能称之为法治国家。发挥“三大功能”，需要人民法院自身的努力，更需要党和国家从制度体制的设计上，赋予人民法院应有的能力和权威。 （作者：山东省高级人民法院院长） |
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