|
教育与医疗，两大体系同根同源，改革逻辑也相互贯通。医改所纠结的问题，教育同样存在。接受教育是公民的权利，供给教育则是政府的义务，换言之，政府成了教育供给的责任主体。然而，政府负责并不等同于政府直接提供，就像老板可以是干活的人，但干活的人不一定是老板。且必要时候，老板还可以选择合作或外包嘛。 周彦 张心远 中国社科院公共政策研究中心研究助理 教育是实现社会流动的主要通道，确保每个公民都能获得受教育的机会，成为世界各国普遍认同的教育供给原则。在发达国家和地区，基础教育的普及早已实现，职业教育和高等教育也形成了各具特色的发展体系。近年来，随着各发达国家和地区“少子化”危机加剧和国际竞争的日趋激烈，各国也面临着提升教育供给质量、保“量”提“质”的挑战。具体而言，发达国家和地区在教育领域有哪些经验和教训，其改革又有哪些主要方向呢？ 一 基础教育 “义务教育”的思想起源于宗教改革家马丁· 路德，主要目的是让每个人都有阅读《圣经》的能力。普鲁士王国是世界上第一个建立近似义务教育制度的国家；19世纪中期，美国各州逐步建立了公立学校体系，旨在改善当时教育在地区和阶层间极度不平等的状况；西欧各国也在19世纪下半叶陆续实施义务教育，为推进义务教育而开始建立公立学校系统。其原因在于，欧洲各国在经历工业革命后，对产业工人文化程度的要求逐渐增加，在原有零散的、地区间不平衡的私立教育不能满足需求之后，对在国民中普及义务教育的需求自然出现。二战以后，欧洲各国在经济增长和增加社会福利、促进国家认同的多重需求下，普遍开始普及义务教育和扩张公立学校。 1948年联合国通过的《世界人权宣言》上，正式写入了为所有人提供免费的初级教育的原则。此后至少在初等教育阶段，国家以各种形式为适龄儿童提供强制、普遍和免费教育成为共识。通常一个国家建立基础教育的公立学校系统就是为了实践这一点，以保障公民平等的受教育权。但公立学校系统并非国家保证义务教育实现的惟一形式，在基础教育阶段，各国在公立学校之外仍给家长留出了选择的空间。 1.1 基础教育阶段的公、私立学校 基础教育是为终身学习打下基础、也是受教育机会公平的起点，拥有很高的社会收益率，因此，政府在给予充分的公共资源投入上责无旁贷。在很多国家和地区，公立学校仍然是提供基础教育的主体，但不同地区亦有差别。OECD2012年发布的一份报告显示，在2009年，OECD国家入学公立学校的学生占全部适龄学生的百分比平均数为82％，美国为91%（美国2013-14学年的这个数字是90.3%），英国为94%，德国为95%，中国台湾地区为64%，而荷兰只有34%。 在世界范围内，公立学校系统的共同特征主要包括：由各级政府直接建立，经费主要来源于政府；免费入学；学生采取就近入学原则，选择权受到限制；学校无权选择学生（或受到严格限制）；学校管理、人事、课程设置、教材选择等方面受到中央或地方政府的较多干预（但在发达国家，政府干预通常不等于政府直接管理，政府部门更多地是保留最终决定权）。 公立学校教师的职业稳定性通常较好。例如在美国，公立学校的校长、主要管理人员和教师由民选产生的学区教育委员会统一聘任；教师工资全州实行统一标准，通常基于学历分为若干等级，再根据年资细分。公立学校教师在经过一个试用期（probationary period，通常为2-3年）之后，再通过学区教育委员会审核（有些州不需要此程序），即可获得“终身职位”待遇（tenure statutes）。获得终身职位后通常不会再遭解雇，除非因特定原因（不端行为、严重失职、违法犯罪等），由教育委员会经过严格程序（正式通告、具体指控和听证）才能解雇。总的来说，美国公立学校普遍采取以年资定薪酬的制度，教师职业稳定性高，但激励可能不足。 私立学校通常由宗教法人和其他个人及团体建立，其经费主要来源于学费以及社会捐赠等。相较公立学校，在录取、课程、人事、管理等各方面都有很大的自主权。在不接受政府拨款的情况下，私立学校一般分为营利性和非营利性，营利性学校不享有免税待遇，也不能接受可以让捐赠者抵税的捐款。在遵守相关法律的基础上，学校的拥有者对学校有绝对的控制权。学生家长对学校的影响很小。而非营利性学校可以接受让捐赠者抵税的捐款，学校通常由一个理事会（其组成可能包括出资方、相关宗教界人士、社会贤达、家长代表等）任命的校长管理，理事会对学校的管理有较大发言权。 私立学校可能规模较小，或在文化、校园环境、多样性等方面有鲜明的特征，或以较高的教学质量取胜，从而吸引能负担其学费的家长和学生。例如，一项美国的研究表明，私立学校比起公立学校，通常规模更小、班级更小、学生教师比更低；学生种族上更集中，亦即更低的多样性；来自低收入家庭的学生更少。私立学校的教师认为自己在学校的教学实践乃至经营策略上影响更大；教师的职业满意度更高；对校长和管理层有更多正面评价。 根据美国政府及独立研究者的评估，美国私立学校的学生在学业成就上普遍高于其对应的本地公立学校，主要表现在：标准化测试的分数更高，毕业要求更高，参与并较好地完成更多高级课程，以及在20-30岁之间获得本科及更高学位的比例更高等（Alt & Peter，2002；Altonji，Elder & Taber，2005； Forster，2007）。但也不断有研究提出，在用统计学模型调整了公校与私校之间班级规模和学生社会经济背景的差距后，学业成就上的差别就不再明显了（Wenglinsky，2007；Lubienski & Lubienski，2013）。有论者指出，由于公立学校的经费来源于税收，而私立学校的学费相当于在税款之上另加费用，选择私校本身就是一种“奢侈”行为。特殊的学校文化、学生普遍更好的社会经济背景等，都可能是家长愿意额外付出而选择私立学校的原因。 1.2 英美两国公立教育体系的改革 近几十年来，西方发达国家对“大政府”思维下公共服务提供僵化、低效的问题多有反省，逐步开始以更具弹性的方法解决公共政策中的问题。同时，面临“少子化”和新世纪日趋激烈的全球竞争，各国的教育改革也呈现出一定的“绩效导向”特征。提升教育质量、加大学校自主、增强学校竞争力，是各国教育改革的新趋势。 1.2.1 英国：从政府提供到政府监管 英国中央政府的教育部门为教育部（Department for Education），由首相指派的教育大臣（部长）主导，教育部的主要职能为督导各级学校、决定教育政策、调解地方教育局以及学生家长之间的争议、经由英国高等教育拨款委员会（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）决定给予各大学和继续学院的经费、搜集统计资料，以及推行各项教育方案等（江芳盛、钟宜兴，2005）。 英格兰的中小学教育由地方（郡、都会区等）议会（local authorities）负责。英格兰地方政府为一元制，立法和行政机构合一，因此地方议会及其成立的教育局直接负责该地的教育行政工作。而从1979年保守党执政后，地方议会对教育的影响力逐步被削弱。1986年通过的《教育法》（Education （No.2） Act 1986）引进学校本位管理，增加了学校的管理者“校管会”的权力。1988年《教育改革法》（Education Reform Act 1988），颁布国定课程大纲，将课程规划权收归中央；同时给予校管会自行决定预算和人事的权力。 1997年工党执政后，由英格兰地方教育当局管理的学校主要有四种：社区学校（community schools）、基金学校（foundation schools）、志愿补助学校（voluntary aided schools）和志愿控制学校（voluntary controlled schools）。其中社区学校是地方教育当局拥有并直接管理的学校。基金学校由学校管理者或慈善基金拥有，而志愿补助学校和志愿控制学校主要是英国国教或天主教会拥有的学校，三者仍以财政拨款为主要资金来源并接受政府管理，但拥有很大的自主权。这三种学校的土地和房屋为慈善基金或信托基金所拥有，日常运营的资金来源于英国中央政府。但中央政府不直接干预学校的微观管理，而是赋予“校管会”决定学校预算、人事和其他管理方面的权力。校管会成员的选择中，拥有学校的基金会具有一定影响力。三种学校都必须采用国定课程大纲（national curriculum）。 1998《学校标准与架构法》（School Standards and Framework Act 1998）是新上台的工党政府为实现其提升教育质量的竞选承诺而推出的法案之一。其赋予地方教育当局以解散经营绩效不佳的学校、以全新经营形态重组的权力，可以由民间企业、宗教团体、家长团体和自愿组织接手这些学校，转变后被称为“学院学校”（academy schools），后续接受中央政府拨款（Department of Education and Skills，2006），同时也接受私人和公司的捐款。这些学校因此不再由地方教育当局直接管理，学院学校也不必采用国定课程大纲。2010年后保守党政府推进扩大学院计划（academy programme），鼓励更多的基金学校转变为学院学校。 同时，保守党政府引进“自由学校”（free school）政策，自由学校是由教师、家长团体、教育组织或慈善机构新设立营运的学校，旨在增加地方的教育供给。自由学校政策是学院计划的延伸，同样不受地方教育当局管理，自主决定课程、教职员待遇与工作条件，自主调整上学日数与时间等。 总体来说，英国尽管经过政党轮替，其教育改革的方向始终在增加公立学校的自主权，引入社会力量帮助学校经营。学院学校和自由学校已经接近美国的“特许学校”（charter schools），具有一定“公办民营”的性质。其政府管理思路也是从直接管理向间接监督转变。 1.2.2 美国：私营化倾向和政府购买 (1) 特许学校 美国没有全国统一的教育系统，教育主要是各州及地方的责任。各州依自身情况设立若干学区（school district），作为公立学校系统（基础教育K－12，即从学前班到高中）运作的基本单位。学区的划分标准各州不同，通常有其历史原因，一个学区需要包括至少一所初等学校和一所中等学校；学区和县、市等行政边界并不完全一致。学区有征税权（征收房产税用于公立学校经费），因此从某种意义上说权力不下于县（county）、市（town），是美国强地方自治传统的一个表现。学区可以合并，全美学区有逐年递减的趋势。学区的教育行政机关为地方教育委员会（local board of education），一般为当地人投票选举产生，成员多在7-10人之间（Lunenburg & Ornstein，2004）。教育委员会负责学区内公立学校的经费筹集（课税）与分配、校长及教职员任免、学生分配、学校建设、教学计划、课本选择等事项（Johnson，et al.，2002）。 1991年，明尼苏达州首先通过立法建立“特许学校（charter schools）”，通常是由民间机构或公司接手经办原先绩效低下的公立学校。经营特许学校需要获得州政府或立法机关颁发的特许状，通常以3-5年为期。学校需要在课程设置、学校管理以及教学质量方面达到一定标准，不合格者无法获得特许状续期。特许学校以学生人数为基础接受政府拨款，享受和公立学校同等的待遇，但不受州政府与学区的直接管理。截止到2013-14学年度，美国有42个州和哥伦比亚特区通过了建立特许学校的立法。在2003-04学年到2013-14学年的十年间，特许学校占全美公立学校总数比例从3.1%上升到6.6%，总数达到6500所，学生人数超过两百五十万，占全部公立学校学生总数的5.1%。特许学校的规模呈现扩大的趋势，学生人数在300－499、500－999和1000以上的特许学校均逐年增加，人数在300以下的学校则逐渐减少。其中华盛顿哥伦比亚特区有42%的公立学校学生是就读特许学校的，这一数字在全国位居第一。 美国政府鼓励建立特许学校，甚至通过特定拨款项目（Public Charter School Programs）对财力不足的民间机构或基金会提供经费补助，帮助其度过从规划到运作的阶段。2002年布什政府通过《不让一个孩子落后法案》（The No Child Left Behind Act of 2001, 简称NCLB），该法案是美国联邦政府敦促各州提高基础教育质量的尝试。法案规定各州需要对公立学校学生进行全州统一的年度标准化测试，并规定学校必须基于每年的测试成绩有一个“足够的年度进步”（Adequate Yearly Progress , AYP）。达不到进步标准的学校，学生有转学的权利，或可接受免费的课外辅导。法案同时敦促州政府关闭表现不佳的公立学校或将其转变为特许学校。 特许学校可提供给家长充分的学校选择权，学生申请就读特许学校可不受学区限制，通常当申请人数过多时，会采用抽签制进行录取。颁发特许状对特许学校有较高的绩效要求，如教学质量、家长满意度、管理效率等，因此特许学校的质量总体较一般公立学校为高。根据教育部下属教育科学处（Institute of Education Sciences）教育评估与区域援助中心（national center for education evaluation and regional assistance）2010年对15个州36所特许中学的研究，特许学校的学生及家长满意度明显高于其他公立学校，且城市地区（低收入家庭比例高的地区）特许学校的优势更明显，表现在学生标准化测试分数显著高于临近的公立学校。斯坦福大学的教育成果研究中心（Center for Research on Education Outcomes）2013年和2015年的两份研究报告也指出，就读特许学校对非裔、拉丁裔、低收入家庭的学生学业成就有更明显的促进作用。 在欧洲实行学券制的典型国家有荷兰、瑞典和丹麦，这三个国家都全面实行此制度，即所有学生家长都可以领到等值的学券，学券可用来支付任何想选择的学校的学费。公立学校和私立学校（“独立学校”（independent schools））处于同等地位，实际获得的资金以招收的学生人数为基础。荷兰和瑞典的学券都覆盖百分之百的学费。丹麦的学券覆盖私立学校学费的75%，一定程度上保持家长的“价格敏感”，从而促使家长更加“理性消费”。学券制对家长选择权的充分保证，带来较高的教育满意度。 此外，根据前引OECD2009年的数据，荷兰的公立学校学生占比只有34%，但瑞典为90%，丹麦为77%，没有证据显示学券制对公校和私校的比例有直接影响。美国在1988-1992年老布什政府时期曾推行学券制，主要针对低收入家庭和残疾学生，有17个州和华盛顿哥伦比亚特区参与。但截至2014年，使用学券的学生人数一直是一个很小的比例，仅占全部学生的万分之二左右。反对者认为在美国推行的学券制夺走低收入学区公立学校的资金，会损害这些学区学生的教育权。但有研究指出学券制引入的竞争，对促进低收入学区的公立学校提升教学质量有一定作用（Epple，Romano & Urquiola，2015）。也有学者批评目前有限的学券制难以改变低收入（主要是非裔美国人）群体的教育状况，因为学券不足以支付较好的私立学校的学费，而低收入群体无力负担多出的部分（Egalite，Mills & Wolf，2016）。 (3) 网上学校 斯坦福大学的教育成果研究中心2015年的报告指出，网上学校可以满足不能适应实体学校固定日程的学生（运动员、演员、经常搬家的学生等）的受教育需求，而且比实体学校更省钱。但是，由于“在校学习与活动”的时间更少，网上学校需要学生具备更高的自我管理能力，且需要更多家长的支持，因此网上学校更难保证学生的学业成就。研究提示各州在颁发网上学校特许状时应敦促学校设计更适合每个学生的课程，在提高学业成绩上做更多努力。在解决以上问题之前，应谨慎对待对基础教育阶段网上学校的扩张。 1.3 对基础教育的私营化倾向讨论
但是，自20世纪后半叶以来不断有学者指出，资本主义社会里学校的教育其实是一种劳动权力的复制，教育是为满足资本主义社会生产的需要，为特定利益群体（资本家）所掌握，因此会复制不平等的社会阶级，并赋予其正当性（Bowles & Gintis，1976）。从这个观点上，教育部门的私营化倾向会进一步加剧资本家对教育的掌控，即使学校的效能有所提升，也无法改变学校体系再生产社会不平等的事实。 1980年代开始，基于对福利主义的反思，西方社会兴起自由化、去管制化、私有化的思潮，部分学者和政策制定者倡导市场经济与提供自由选择的教育，强调教育作为“商品”应予以消费者购买机会的平等，方法是通过加强竞争，提升教育整体的效能，提升学生的人力资本，进而促进社会的平等。这种观点要求政府对公立私立学校一视同仁，并且认为在教育部门，尤其是基础教育中引入私营化有助于学校经营的多元，在多元市场竞争的逻辑下，教育可以更适应学生的发展。 反对者的观点则主要包括：第一，教育部门的私营化倾向中，把学生和家长作为消费者看待，强调学校应帮助学生积累人力资本以适应劳动力市场，这种为自身经济利益而竞争的意识，易导致缺乏对学生公共服务意识的培养，忽视了教育培养公民的使命；第二，私营化必然带来一部分资源只有付费才能享有；第三，私立学校的学生通常在种族及社会经济地位上更加同质化而非多样化，对少数弱势群体更加不利。而在公共资金对教育投入相对不足的国家和地区，当教育变得昂贵时，父母通常会选择在男孩身上投入更多教育资源，因此会加剧性别不平等。 值得注意的是，尽管教育部门的私营化倾向受到争议，但无可争议的是，在社会需求越来越多元化的现代社会，政府不可能满足所有人的教育需求，私立学校给家长和学生提供了更多教育的选择。因此，鲜有观点主张通过限制私立中小学校的发展来解决上述问题（Rizvi，2016）。 |
|
|
