|
2016年12月29日，最高检下发了第八批指导性案例。第八批指导性案例以检察机关提起公益诉讼为主题，目的是总结检察机关提起公益诉讼的特点和规律，加大检察机关提起公益诉讼工作力度，为建立具有中国特色、符合检察职能特点的公益诉讼制度进行有益的探索。为便于理解和掌握第八批指导性案例的基本精神和指导要点，现就第八批指导性案例的有关问题作出解读。 许建惠、许玉仙因非法经营清洗废树脂桶和废油桶业务导致污染环境受到刑事处罚，但环境污染的侵害后果并未消除，常州市检察院就此提起了民事公益诉讼。该案例可参考的指导作用有以下四个方面： 一是提起公益诉讼的必要性。因民事责任与行政责任、刑事责任属于不同的法律责任，侵权人因同一行为已经承担行政责任或者刑事责任的，不影响承担民事侵权责任。该案例中，二被告仍应对其污染环境的行为承担民事侵权责任，消除继续污染危险并将被污染的环境恢复原状。但由于该案造成的直接损失难以估算，检察机关无法通过刑事附带民事诉讼予以一并解决民事责任问题，而被污染的环境可以通过被告承担生态环境修复费用方式，要求二被告承担治理污染和修复生态的责任。经常州市检察院调查核实，常州市虽有三家环保组织，其中两家并不专门从事环境保护公益活动，另一家环保组织成立未满五年，均不符合提起民事公益诉讼主体要求。因此，该案只能由检察机关提起民事公益诉讼，通过诉讼判决及时消除环境污染危险，让侵权人承担治理污染和修复生态的责任。 二是如何确定赔偿费用。该案例中二被告长期排污对地下水和周边环境造成的污染，已难以通过修复工程予以恢复，其恢复成本远大于其收益且缺乏环境损害评价指标体系。公益诉讼人参考环保部制定的《环境损害鉴定评估推荐方法》，采用虚拟治理成本法计算修复费用。根据相关证据证明排污总量，主张两被告至少产生500吨废水，洗桶废水处置费用为600元每吨，并根据当地区域水体敏感受体的宋剑湖（Ⅲ类水体），以虚拟治理成本的4.5-6倍计算污染修复费用，得到了法院的认可。法院考虑到污染者的过错程度、污染物性质、周边环境敏感度等因素，酌情确定以虚拟治理成本5倍计算，赔偿数额为150万元。在污染环境民事公益诉讼案件中，环境污染所致生态环境损害经常会出现无法通过恢复工程完全恢复、恢复成本远大于收益、缺乏生态环境损害恢复评价指标、生态环境修复费用难以确定、确定具体数额所需鉴定费用明显过高等情形，此时就需要一种科学的计算修复费用方法来确定赔偿费用。虚拟治理成本是按照现行的治理技术和水平治理排放到环境中的污染物所需要的支出。虚拟治理成本法即是在虚拟治理成本基数的基础上根据受污染区域的环境功能敏感程度与对应的敏感系数相乘予以合理确定。环境污染所致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复的，恢复成本远大于收益的，缺乏生态环境损害恢复评价指标、生态环境修复费用难以确定的，都可适用于虚拟治理成本法。虚拟治理成本法可以解决目前诸多污染环境案件认定侵权人承担治理污染和修复生态的赔偿金额问题，为类案的处理提供参考。 三是引入专家辅助人。由于该案涉及较强的环境专业技术问题，为了更加公正、准确地认定事实，公益诉讼人向法院申请，由常州市环保局从常州市环境应急专家库中甄选的环境专家作为专家辅助人，就该案涉及的环境专业性问题发表意见。专家辅助人的专业意见论证了案件中土壤被污染的鉴定意见和环境修复技术方案的科学性，得到法院的认可。专家辅助人是一种专业人士，也就是我们平时说的“专家”，我国民事诉讼法和相关司法解释称为“有专门知识的人”。“专家辅助人”的引入，说明在公益诉讼中有专门知识的人在法官就专业问题作出判断时承担辅助人的角色。他们所体现的价值是，在事实认定上，当出现专业性问题时，法官需要得到专家的协助。一些环境领域公益诉讼案件中，由于涉及环境污染、因果关系、环境修复等大量的专业技术问题，办案人员可能对该方面的专业技术问题掌握得不是那么透彻，此时就可以通过甄选环境专家协助专业判断，帮助厘清关键证据中的专业性技术问题。在庭审过程中，检察机关可以向法院申请专家辅助人出庭作证，由专家辅助人对鉴定意见及因果关系、生态环境修复方式和费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题作出说明或提出意见。专家辅助人对专门性问题作出说明或提出意见，经质证后可以作为认定事实的根据。 四是赔偿金的处置。该案在诉讼过程中，对于民事公益诉讼赔偿金的处置问题，常州市检察院与常州市中级法院达成共识，由常州市中级法院判决二被告赔偿对环境造成的损失150万元，支付至常州市环境公益基金专用账户。民事公益诉讼的赔偿金应当用于修复被损害的生态环境，该案对民事公益诉讼赔偿金的处置方式，也为类案的处理提供了参考。 吉林省白山市江源区中医院在污水处理系统未建设、环保验收未合格的情况下，将未经有效处理的医疗污水排入院内渗井及院外渗坑，污染了周边地下水及土壤。在江源区中医院未提供环评合格报告的情况下，江源区卫生和计划生育局却对区中医院《医疗机构执业许可证》校验结果评定为合格。检察机关向江源区卫计局发出检察建议，但区卫生和计划生育局未能有效制止江源区中医院违法排放医疗污水，同时查明吉林省内没有符合可以提起公益诉讼的社会组织。白山市检察院以公益诉讼人身份向白山市中级法院提起了行政附带民事公益诉讼。如上文所述，该案例实际上确立了检察机关提起行政附带民事公益诉讼制度。该案例另外两个可以参考的指导作用分别是： 一是提起行政附带民事公益诉讼应当履行的程序。行政附带民事公益诉讼涵盖民事公益诉讼和行政公益诉讼，提起公益诉讼前，检察机关应当同时履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序，向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责，同时还要依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，且行政机关拒不纠正违法行为或持续不履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关才可以参照行政诉讼法第六十一条第一款的规定，向法院提起行政附带民事公益诉讼，由法院一并审理。 二是行政附带民事公益诉讼案件的管辖。检察机关提起行政附带民事公益诉讼案件，原则上由市（分、州）以上检察院办理。由于检察机关提起的行政公益诉讼和民事公益诉讼管辖级别不同，民事公益诉讼一般由市（分、州）检察院管辖，而上级检察院可以办理下级检察院的行政公益诉讼案件，因此，行政附带民事公益诉讼原则上应由市（分、州）以上检察院向中级法院提起。有管辖权的市（分、州）检察院根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二条第四款规定将案件交办的，基层检察院也可以提起行政附带民事公益诉讼。 湖北省十堰市郧阳区检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案中，金兴国等三人为开采建筑石料，违法将国家和省级生态公益林地砍伐。郧阳区林业局对金兴国等三人作出行政处罚决定，责令其停止违法行为，恢复所毁林地原状，并分别处以罚款。但金兴国等三人未全额缴纳罚款，也未将被毁公益林地恢复原状。郧阳区检察院向区林业局发出检察建议，未见成效后提起了行政公益诉讼。该案例可参考的指导作用有以下两个方面： 一是关于公共利益的界定。该案是否侵害到公共利益，郧阳区林业局在案件审理过程提出抗辩：该案所被毁坏的林地属集体所有及个人承包经营，被处罚人占用林地采石事先取得了权属人的同意。但法院审理后认为，即使集体或者村民对林地、林木享有所有权，这与森林本身的属性和作用是公益林并不矛盾。国家林业局、财政部发布的《国家级公益林区划界定办法》《湖北省生态公益林管理办法》等规章均将林权与林地的性质和用途予以区分，林地归谁所有与林地是否属于公益林，并不存在必然的联系，不论林地归谁所有，均不能改变其公益林的性质。 检察机关提起公益诉讼的前提是公共利益受到侵害。我们认为，公益诉讼中“公共利益”的范畴，可以从以下六个方面来把握：一是公共利益的主体是不特定的多数人。公共利益首先是一种多数人的利益，但又不同于一般的多数人利益，其享有主体具有开放性和不确定性。二是公共利益具有基本性。公共利益是有关国家和社会共同体及其成员生存和发展的基本利益，如公共安全、公共秩序、自然环境和公民的生命、健康、自由等。三是公共利益具有整体性和层次性。公共利益是一种整体性利益，可以共享，但不可以分割。公共利益不仅有涉及全国范围的存在形式，也有某个地区的存在形式。四是公共利益具有发展性。公共利益始终与社会价值取向联系在一起，会随着时代的发展变化而变化，也会随着不同社会价值观的改变而变动。五是公共利益具有重大性，其代表的都是重大利益。六是公共利益具有相对性。它受时空条件的影响，在此时此地认定为公共利益的事项，彼时彼地可能应认定为非公共利益。 二是行政执法后不履行后续监督管理法定职责，可以认定为行政不作为。行政机关违法作为或不作为是检察院提起行政公益诉讼的前提条件。行政不作为是指行政主体负有某种作为的法定义务，并具有作为的可能性而在程序上逾期不作为的行为。实践中，在生态环境和资源保护领域，存在部分行政机关对环境资源的保护和合理利用负有作为的法定义务，并且在有条件、有能力履行的情况下，消极地不履行、未完全履行或者拖延履行其行政管理义务，这些都属于行政不作为。如该案例中，郧阳区林业局在对金兴国等3人逾期未履行生效行政处罚决定的行为，未依法采取法律规定的措施督促履行，也未申请法院强制执行，致使行政处罚决定得不到有效执行，被金兴国等3人非法改变用途的林地未恢复原状，剩余罚款未依法收缴。区林业局怠于履行后续监督管理职责，应认定为行政不作为。因行政机关行政不作为，导致国家和社会公共利益受到侵害，经检察机关发出检察建议后，行政机关仍怠于履行法定职责，国家和社会公共利益仍未脱离受侵害状态，检察机关可以向法院提起公益诉讼。 福建省三明市清流县环保局会同县公安局现场制止刘文胜非法焚烧电子垃圾，当场查扣危险废物电子垃圾28吨并存放在附近的养猪场，后将电子垃圾转移至不具有贮存危险废物条件的东莹公司和九利公司仓库存放。清流县检察院向县环保局发出检察建议，未见成效后提起了行政公益诉讼。该案例可参考的指导作用有以下两个方面： 一是检察建议的制发。检察建议是检察机关为促进法律正确实施和社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合司法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。发出检察建议作为行政公益诉讼的诉前程序，主要目的在于增强行政机关纠正违法行政行为的主动性，也是为了最大限度地节约诉讼成本和司法资源。行政公益诉讼中，检察机关发出检察建议的前提条件应当是在充分调查核实的基础上，公共利益受到侵害，相关行政机关存在违法行使职权或不作为；目的在于督促行政机关纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。检察机关要跟踪落实检察建议效果，对于行政机关不纠正违法或怠于履行职责的，公共利益仍处在受侵害状态，检察机关才可提起公益诉讼。如该案例中，清流县环保局虽回函称，拟将电子垃圾等危险废物交由有资质的单位处置，但实际上县环保局根本没有对电子垃圾进行依法处理。清流县检察院跟踪案件办理情况，发现县环保局没有依照检察建议纠正违法行政行为，社会公共利益仍处在被侵害状态，于是向法院提起了行政公益诉讼。另外，对于行政机关拒不纠正违法或怠于履行职责的，检察机关提起行政公益诉讼时，提出的诉讼请求应与检察建议的主要内容基本一致。 二是适时变更诉讼请求。检察机关发出检察建议和提起行政公益诉讼，目的都是为了督促涉案行政机关积极依法履行职责，有效维护国家和社会公共利益。行政公益诉讼审理过程中，行政机关纠正违法行为或者依法履行职责而使检察机关的诉讼请求全部实现的，继续诉求行政机关纠正违法行为或依法履职已经没有意义，检察机关可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉。这种做法有利于提高诉讼效率，节约司法资源。如该案例中，清流县环保局在诉讼期间，依法将涉案电子垃圾交由具有处理资质的公司进行处理，并对刘文胜作出责令停止生产、对焚烧现场残留物进行无害化处理及罚款的行政处罚。此时，侵害公共利益的情形已经消失，清流县检察院的诉讼请求已提前实现，符合变更诉讼请求为确认行政行为违法或者撤回起诉的条件。为节约司法资源，清流县检察院将诉讼请求变更为确认清流县环保局先前的处置危险废物行为违法，并得到法院的判决支持。 贵州省锦屏县鸿发、雄军等七家石材加工企业未按环保要求修建环保设施，将生产中的污水直接排放清水江，造成清水江污染的后果。锦屏县检察院先后两次向锦屏县环保局发出检察建议，未见成效后提起了行政公益诉讼。该案例可参考的指导作用有以下两个方面： 一是指定集中管辖。现行诉讼管辖制度和模式下,各基层法院对第一审环境资源案件行使管辖权,公益诉讼中也仅是民事公益诉讼和部分行政公益诉讼由中级法院管辖，绝大多数案件处于分散审理状态。特别是生态环保民事、行政案件，涉及问题的专业性较强，采取集中管辖模式，有利于组建专业办案团队，解决疑难问题，可以避免对跨行政区划环境污染分段治理、各自为政、治标不治本的问题，更好地实现法律效果和社会效果的统一。如该案例中，贵州省高级法院就对环境保护案件进行了指定集中管辖，这为各地借鉴推广生态环保案件指定集中管辖提供了实践经验。 二是依法履职到位的判断。行政机关虽有执法行为，但由于执法方式、执法手段不科学、不合理，履行法定职责不到位，导致行政相对人的违法行为仍在继续。这种履行法定职责不到位的情形，属于怠于履行监督管理职责，应认定为行政不作为。实践中，判断行政机关履行法定职责到位，行政相对人违法行为是否停止可以作为一个标准。如该案例中，锦屏县环保局在锦屏县检察院发出检察建议前，明知鸿发、雄军两家企业存在违法排污行为，但不正确履职，对该行为的监督只停留在下达整改通知，并未真正地规范企业的排污行为。在鸿发、雄军石材企业违法排污行为持续时间长达16个月后，才作出处罚决定，且仍没有采取有效措施阻止鸿发、雄军石材企业生产排污。锦屏县环保局这种怠于履行法定职责的表现，就是典型的行政不作为，履职不到位。经诉前程序后，行政机关仍怠于履行法定职责，国家和社会公共利益仍处在被侵害状态，检察机关可以将行政机关作为被告提起行政公益诉讼。 原文载于《人民检察》2017年第6期，有删节。 |
|
|
