浅析银行业消费者权益保护现状与应对策略

　　银行业消费者权益保护是一个系统性、长期性的工作，需要立法执法机构、银行业监管部门、银行业金融机构、行业自律组织和社会公众齐心协力、持续改进与推动，方能构建出一幅金融机构与消费者、金融与社会和谐“共生”的美好图景。

　　近年来，随着支付、理财、融资、投资等种类繁多的银行业产品和服务走进千家万户，在为金融消费者带来便利的同时，消费者权益未得到有效保护的问题也引起了广泛关注。

　　不可否认，误导销售、信息告知不充分不及时、个人信息滥用、服务流程复杂且缺乏人性化等问题，在部分银行业金融机构中仍客观存在。在消费纠纷频发的今天，亟需寻求切实有效的金融消费者权益保护路径，赢得公众对金融机构的信任。

　　一、银行业消费者权益保护的立法现状

　　从国家对金融消费者权益保护的立法情况来看，尚未形成完整的法律体系。2013年8月，中国银监会出台《银行业消费者权益保护工作指引》，填补了国内银行业消费者权益保护制度方面的空白；2013年10月25日，十二届全国人大常委会第五次会议审议通过新修订的《消费者权益保护法》，首次明确将银行等金融服务行业纳入其中，提出将金融服务对象纳入消费者权益保护框架下加以保护的意图和趋势。2015年11月，国务院办公厅出台了《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，进一步为银行业消费者权益保护提供法律支持。然而，银行业的特殊性决定了其消费者权益保护不能生搬硬套《消费者权益保护法》，只有通过完善与银行业相关的法律法规，才能给银行业消费者提供有力的权益保护。

　　同时，各商业银行也积极贯彻落实监管要求，通过完善组织架构健全制度流程，一定程度上完善了消费者权益保护工作。但是，随着城乡居民收入的稳步增长，消费者购买金融业务与产品逐渐增多，暴露的一些问题比较突出，比如：收费标准不一致、个人金融信息保护不充分、客户投诉处理效率低等。这些问题如不能得到解决，将直接影响商业银行的可持续发展，甚至将威胁到商业银行的声誉。

　　二、银行业消费者权益保护面临的挑战

　　应该承认，在过去的一段时间里，银行业对消费者权益保护工作取得了一定的成绩。但也应同时认识到，对银行业消费者保护的挑战仍然存在并不断变化。从相关统计结果来看，银行业消费者的投诉主要集中于信用卡、电子银行安全、理财与代销产品纠纷等事项。此外，在经济结构调整压力下，针对银行的外部诈骗和侵害增多，网络电信诈骗、信息泄露、盗刷事件频发，也在一定程度上影响到消费者对银行业的信任。此外，随着互联网金融等新兴金融体的蓬勃发展，消费者盲目投资引发的纠纷和社会动荡增多，非正规金融冒用银行信用问题突出，压力也在不断加大。

　　(一)业务流程管控未能与挑战同步，漏洞危及消费者基本权益。近年来，对银行业消费者权益的侵害存在两个显著特点，即技术性明显和内部人员参与。虽然行业中存在领先范例，银行业整体上对金融服务流程中的安全技术投入与其客户群体广泛性、服务基础性、影响外溢性不匹配，与新兴互联网金融相比，在追求金融安全技术升级的理念方面显得滞后、缺乏活力。此外，业务流程管控中的“人防”不足比“技防”滞后更亟需重视和加强。银行员工管理是确保金融消费安全、提升金融消费体验的关键。近年来，银行业薪资收入水平下降，同时“飞单”、客户信息泄露和理财与代销产品纠纷等侵害消费者基本权益的类型案件中银行员工涉案身影频现，这一现象提示银行管理者需要重新思考对员工的约束和激励。

　　(二)银行业对消费者投诉的沟通、反馈机制不足。目前，银行业的一个通病是对金融消费者投诉处理的沟通、反馈不足。这一问题有具体投诉处理工作管理不规范的原因，如现场投诉处理方面未做好投诉登记，未填写投诉受理单，未告知投诉者受理情况、处理时限及联系方式等信息；也有银行机构不重视金融消费保护，未建立行内统一投诉处理机制的原因，如投诉处理工作涉及个人金融部、信用卡部等多个行内职能部门，而各行内职能部门仅负责各自条线的投诉事项，而在总、分行层面未能定期统一汇总分析各类投诉问题、投诉焦点及客户建议，未能及时发现产品和服务薄弱环节和风险隐患并进行整改，致使类似投诉重复出现。

　　(三)金融消费者知识教育任重道远。虽然宣教工作一直在推进，但银行业金融消费者的整体金融素养、风险意识和法制意识仍有较大欠缺。一方面“买者自负”理念不足，不愿承担自身风险责任，出现损失片面归责于银行业金融机构，维权带有一定的盲目性和偏执性。另一方面，无序、无效、恶意投诉和过度维权增多，部分投诉人在维权过程中体现出一定的极端性和非理性，缠诉闹诉时有发生。部分银行迫于压力“无责予赔”的做法失于引导金融消费者理性维权，也不具有商业可持续性。

　　三、消费者权益保护工作存在的问题

　　(一)法律概念模糊，难以对“消费者”进行清晰界定。目前，我国尚未有一部专门的银行业消费者权益保护的法律，对银行业消费者权益保护的条款零散于《商业银行法》等与银行业相关的法律法规中，且不全面、不明确。细读这些法律法规却只有“存款人”、“借款人”、“客户”等术语，并未有“银行业消费者”这一术语。究其原因，大概是因为《商业银行法》出台之时并未提出银行业消费者这样的概念，以至于立法中也无法体现。而在2013年新修订的《消费者权益保护法》中虽然界定了“银行业消费者”的概念，但无形中却把一些金融服务对象排除在外。至于上文提到的中国银监会和国务院办公厅的两部部门规章，虽然明确提出“金融消费者”的概念，但因其法律位阶过低，法律实践中的效果可想而知。

　　(二)现有法律法规中对于金融消费者权利的规定不完善。权利和义务在法律上是相辅相成的，没有权利之义务，也不存在有义务之权利。在金融消费者权益保护法规中是否对于消费者权利加以明确规定是判断消费者权益保护立法完善度的价值导向。然而，现存法律法规条文中仅规定银行业金融机构对个人存款信息有保密的义务，而对其他业务个人信息的保密及消费者应享有的其他权利如知情权、交易安全权、公平交易权等和侵犯银行业消费者权利的法律责任，并未作出规定，与消费者权益保护要求尚存在一定差距；尤其是格式合同(条款)事先备案审查制度的缺失，金融产品事先审查权的执行不到位，使得消费者权益常常受到侵害；银行业消费者投诉处理的规定散见于部门监管规章中，法律位阶过低，使得投诉不能得到及时处理。加之消费者与银行业金融机构之间信息不对称的问题日渐突出，仍然存在消费者权利保障缺失、消费者纠纷处置不到位等问题。

　　(三)监管缺失以及农村金融机构缺乏相应的自律机制。银监会是中国银行业的监管机构，近年来，银行业消费纠纷不断，金融消费者呼吁监管部门加强监管，保护金融消费者合法权益已经成为银行业监管框架变革的重要内容，也是维护金融体系稳定，树立良好社会形象的现实需要。从监管情况来看，各省银监局虽成立了消费者权益保护部门，从健全制度、规范处置程序、疏通投诉渠道、强化金融知识宣传教育等方面着手，在保护消费者权益方面积极探索，大胆实践，取得了良好效果，但仍存在金融知识教育和宣传欠账较多、消费者纠纷处置不到位等问题；农村金融机构法律基础薄弱，消费者权益保护工作起步较晚，且在农村地区处于农行、农商行、邮储银行三足鼎立的局面，农村金融机构缺乏竞争意识和服务意识，有些部门和机构往往为完成存款、贷款、利润等指标抢占市场，有意无意的夸大其商品和服务的优点，而忽视了对其提供的商品和服务的内在风险进行必要的揭示，误导了广大农村金融消费者的消费行为，忽视其合法权益，造成农村金融机构投诉和纠纷不断，加之没有完整的纠纷处理机制，很大程度上损害了消费者的合法权益。

　　(四)农村地区消费者缺少必要的金融法律知识、风险防范以及维权意识。农村地区法律观念淡化，维权意识不高，风险意识淡薄，已经成为农村金融消费者权益保护工作的三大障碍。随着我国农民收入水平的不断提高，农民不再满足于简单的存取款业务，而是更多地追求效益更高的理财投资，与此同时农民自身并没有足够的金融法律知识，对于一些金融产品的潜在风险没有充分认识，一旦发生资金亏损或者没有得到预期收益，消费者必然会盲目投诉从而产生金融消费纠纷。近年来，包括小额贷款公司在内的一些金融机构将业务拓展到农村地区，利用农村消费者缺乏金融法律知识的弱点，推销其高风险产品，以致很多农村家庭倾家荡产的案例并不鲜见。

　　四、银行业消费者权益保护的应对策略

　　(一)完善银行业消费者权益保护体系

　　1、构建银行业消费者维权体系，优化维权环境。银行业金融机构应自觉承担消费者的教育责任，积极开展金融知识普及教育活动，引导和培育社会公众的金融意识和风险意识。尤其是在偏远的农村地区，要广泛普及金融基础知识，扩大受众面，帮助金融消费者准确识别金融机构的职能，以便金融消费者在从事金融消费活动时，能有效识别金融产品潜在的风险。

　　2、加强公民素质教育，提高农村金融消费者的风险识别能力。银行业金融机构应重视从业人员的职业道德教育和正确的价值观教育，不间断地加强员工的业务知识培训，提高员工队伍的职业素养，创建持续健康发展、积极和谐的金融环境，构建良好的农村金融秩序。正确引导金融消费者从事合理的日常金融消费，逐步提高农民群众和社区居民的风险认知和风险承受能力，将合适的金融产品和服务提供给相应的金融消费者。

　　3、明确机构职能，公开监督方式。银行业金融机构应积极参与金融消费者权益保护工作，协助金融消费者依法维权。进一步畅通金融消费者投诉受理渠道，公开业务咨询电话、监督电话、上级监管部门电话，方便金融消费者了解相关信息；提高业务办理的公开透明度，简化优化维权受理处置工作流程，确保维权工作便捷、高效。

　　4、提升服务人员综合素养，提高柜面服务满意度。银行业金融机构柜面服务人员应耐心细致地做好相应业务的引导、分流和解释工作，为客户提供高效快捷的柜面服务。同时，加强内部管理，强化业务流程监督，堵塞管理漏洞，防止内部人员作案导致客户个人信息或资金被盗，减少金融机构不必要的经济和声誉损失。

　　5、完善内部评价体系，提升管理水平。金融消费者权益保护机构应当进一步完善相应的评价机制，建立健全银行业金融机构内部管理考核评价机制，强化金融消费者的维权投诉及从业人员操作行为不规范问题的考核工作，将投诉频次、严重程度、损失大小、舆情级别及满意度回访结果、对金融消费者及社会的贡献度等情况纳入金融监管考核范围，对银行业金融机构的服务工作进行评估考核，科学运用评价考核结果，并在监管评级中适当予以增加考核分值及占比，并进行分类监管，按照类别和级别准予开展相关业务，以规范金融市场秩序，培育健康的金融发展环境。

　　(二)健全银行业消费者权益保护工作机制

　　1、健全制度体系。目前，我国还没有制定专门针对金融消费者权益保护的法律规范，《消费者权益保护法》能否适用于金融业务领域还存在争议，《中国人民银行法》、《中国银行业监督管理法》、《商业银行法》等法律法规虽然对银行经营管理过程中的有关行为进行了规范，但是对消费者权益保护的规定过于原则，缺乏可操作性，金融消费者权益保护尚缺乏充分的法律依据。因此，完善立法，将金融消费者权益保护纳入国家立法是当务之急。通过制定专门的银行业消费者权益保护的特别法，或修订《商业银行法》等现有法律而予以特别规定的方式，将“银行业消费者”明确界定为“在中华人民共和国境内购买或使用银行业产品和接受银行业服务的自然人”，并明确或增加银行业消费者权益保护的立法价值导向。从国家立法层面上界定“金融业消费者”的法律概念，从而避免现行《消费者权益保护法》中对于金融业消费者界定过于狭隘的局面。还可由全国人大常委会作出立法解释、由最高人民法院作出司法解释，均应对银行业消费者所享有的隐私权、知情权、交易安全权、公平交易权等权利和侵犯银行业消费者权利的法律责任，作出明确而详尽的规定，且既不违背《消费者权益保护法》的一般规定，又要针对银行业的特殊性而作出特别规定。从而达到保护城乡居民消费者合法权益，维护公平、公正的市场环境，增强公众对金融市场的信心，促进金融市场健康发展，保持金融体系稳定的目标。

　　2、健全组织架构。农村金融机构要结合自身的法人治理架构，在董(理)事会下设立专门的消费者权益保护委员会，或者授权现有专门委员会履行相关职责，将保护金融消费者合法权益纳入公司治理、企业文化建设和经营发展战略中；根据业务规模、业务种类、网点和客户数量，合理设置金融消费者权益保护工作岗位，指定营业网点大堂经理兼任金融消费者权益保护联络员岗，及时受理客户投诉，收集客户服务需求，确保金融消费者权益保护工作有专人、专岗对接。

　　3、建立考核机制。农村金融机构要将金融消费者权益保护工作纳入对基层机构综合经营绩效考核体系，引导基层机构及员工严格落实金融消费者权益保护工作的各项规定；完善内部监督制约评价机制，按年开展金融消费者权益保护工作评价，对消费者权益保护工作落实不力的机构和人员依规问责；要把消费者权益保护纳入日常风险监测，运用舆情、消费者投诉等来源渠道，对消费者反映强烈的热点难点和风险问题，有效实施监测，分析相应规律，及时采取有效措施，防止负面信息扩散。

　　4、加强行业监管。针对银行的特殊性，中国银监会应建立格式合同(条款)的事先备案审查制度，重视金融产品事先审查权，积极承担此项职责，建立严格的责任追究制度，防止事先审查流于形式；明确银行业消费者投诉处理时限和责任追究，使投诉能得到及时处理。同时，农村金融机构更应当加强自律机制建设，充分发挥行业自律作用，尤其是农行、农商行、邮储银行要摆脱传统的思维模式，增强竞争意识和服务意识，做到扎根农村、服务“三农”，真正成为农村金融的主力军和联系农民最好的金融纽带。

　　(三)提升银行业消费者权益保护服务能力

　　1、加强业务产品管理。一是加强合规管理。遵守监管部门产品销售规定，规范产品命名，产品名称不得使用带有诱惑性、误导性或易引发争议的用语；进一步完善和落实金融产品风险评估及分级管理制度；严格代销业务范围，加强合作机构和产品准入管理，做好风险隔离。二是规范信息披露。严禁夸大销售新产品的收益率或隐瞒重要风险信息，产品宣传材料应真实、全面地反映产品的主要特性；在新产品、重大业务的宣传资料披露前，应经内部风险合规部门合规审查。三是建立信息查询平台。在省级平台官方网站、ATM、CRS等自助机具上建立完善产品信息查询功能，区分自有产品和代销产品信息，方便消费者查询获悉。

　　2、规范产品销售行为。一是实施专区销售。组合现有网点内部功能，在销售专区显著位置公示咨询举报电话，以醒目字体进行风险提示；专区销售人员应具有理财和代销业务相应资质资格，严禁其他任何机构和人员擅自在营业场所开展任何形式的营销、宣传活动。二是保障销售透明。正确引导消费者充分认识金融产品及其差异，确保将合适的产品和服务推荐提供给合适的消费者；销售产品和提供服务时，严禁虚假承诺、捆绑销售等违法违规行为，妥善留存消费者已明确知晓产品重要属性和风险信息的相关证据。三是规范服务收费。在销售产品和提供服务前，应事先告知客户收费标准、减免优惠政策和收费金额，切实保障消费者的知情权和自主选择权。

　　3、推进“双录”功能建设。一是推行销售专区录音录像(以下简称“双录”)建设。“双录”要清晰完整客观地记录营销推介、相关风险和关键信息提示、消费者确认和反馈等重点销售环节；“双录”资料要能够分类存储、有序管理，不可更改、截取和涂抹，供随时精准检索和调阅，并至少保留到金融产品到期兑付后6个月，发生纠纷的要保留到纠纷最终解决后。二是完善“消费者权益保护站”功能。努力把“消费者权益保护站”建设成为金融机构形象宣传、产品推介、消费者投诉与金融服务需求的“连心站”；合理布放PC机，制作播放产品宣传介绍、金融风险宣教等微视频，供消费者免费获取相关服务。

　　4、强化特殊群体关爱。金融特殊消费者群体权益保护是金融消费者权益保护的基本内容之一，农村金融机构应充分考虑农民工、残障人士、老年人等特殊群体的金融服务诉求与消费权益；通过采取减免相关服务费用、开发相宜消费特点和风险偏好的金融产品、设计人性化的服务流程、加大投入服务配套设施、提高服务特殊消费者群体的应急处理能力等措施，提供必要便利，满足特殊消费者群体合理的金融需求，创造适宜的金融服务环境。

　　5、改进投诉渠道管理。金融消费者投诉是金融机构改进经营管理、提升服务质量和水平的重要外部推力，是声誉风险的重要发源地。农村金融机构要畅通投诉渠道，在营业网点公布人行、银监等监管部门和本行内部投诉受理电话、流程；要按正规信访流程，在规定时间内高质高效进行投诉处理，开展投诉调查，及时回复客户，适时回访客户，切实改变单纯压降投诉数量的简单管理模式；对涉嫌违规的及时移交审计、纪检监察部门，严格责任追究，涉嫌违法的及时移交司法部门。

　　6、做好信息披露工作。向银行业消费者提供必要的有效信息是农村金融机构应尽的义务。因此，进行信息披露是关乎行业健康发展、银行业消费者权利充分保护之关键所在。通过制度构建规范来引导银行机构恰当地披露相应信息，充分保障银行业消费者的知情权。要彻底改变农村地区信息封闭的局面，利用互联网等新兴科技手段，对农村金融消费者进行充分的信息提示和风险披露，让消费者不再是单纯的被动接受者，而是金融市场的主动参与者。

　　(四)加大银行业消费者权益保护的宣传力度

　　1、统筹整合各方资源。农村金融机构要及时对接银监、银行业协会、工商消保部门等机构组织及各类金融知识宣传普及活动，结合辖内需要，合理统筹安排，避免资源浪费，确保宣教工作组织高效、实施有效、成果实效；积极汇报沟通政府相关部门、媒体，将本行履行社会责任宣传、消费者权益保护知识普及活动与地方党政相关工作有机结合，形成互动合力，广泛借力推进。

　　2、切实履行主体责任。农村金融机构要切实承担金融消费者权益保护工作的主体责任，始终遵循依法合规和内部自律原则，强化组织保障、制度保障和后勤保障，构建起较为完善的金融消费者权益保护工作体制机制，履行好保护金融消费者合法权益的法律义务，维护好农村金融机构良好的社会形象。在积极参加人行、银监、工商消保等部门统一组织的宣教活动的同时，还应充分利用网点多、地域熟、客户广、网络通等比较优势，扩大宣教覆盖面，加大宣教频度，拓展宣教媒介，最大程度扩大金融消费者权益保护工作的宣教效果。

　　3、多形式开展宣教。农村金融机构要采用走出去、请进来等多种方式，结合银企互动、银政互动、银协互动、产品推介等各类活动，发挥网点、网络、客服等渠道功能，深入居民社区、企业园区、商业街道等，广泛开展形式多样的宣教活动；密切跟踪热点焦点问题，针对当前突出情况，灵活调整和安排宣教内容，增强城乡居民金融消费者对非法金融业务、非法金融活动的识别与防范能力，持续促进金融市场和谐健康发展。

　　4、多部门联动宣传。普及农村地区金融法律知识，并非某一部门一己之力可完成的工作，应由监管和自律部门以及农村金融机构协同工作，如定期开展辖内银行产品与服务知识宣传活动，提供通俗简明的产品知识、金融维权期刊并进行相应形式的解答；组织成员银行机构积极开展银行产品与服务的宣传与咨询活动；通过银行网点配备知识手册等多种手段积极参与到消费者知识普及体系中来。通过各种形式的公众教育，使得农村金融机构保持与广大银行消费者零距离的沟通与交流，从根本上维护农村金融消费者的合法权益。