证据登记保存应当注意的问题（一）证据登记保存的地点 案例：2005年6月7日，某市烟草专卖局接到举报对辖区内卷烟零售户王某经营的星光食杂店进行检查，查出涉嫌假冒利群卷烟12条，执法人员当场下达了证据登记保存通知书和清单，对涉嫌违法卷烟现场封存后要求当事人在封存条上签字，当事人拒不签字，执法人员注明情况后将烟带回烟草专卖局。6月12日，烟草专卖局对王某做出没收非法生产的烟草专卖品并处罚款的行政处罚决定，后王某以专卖机关没有扣留权，无权将卷烟带走，鉴定的卷烟不是在星光食杂店查扣的卷烟为由提起行政复议。 在保存时，能否实行异地保存，这是本案争议的焦点之一，也是当前争议比较大的问题，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款和《烟草专卖行政处罚程序规定》都没有明确规定证据登记保存的地点，但也没有禁止异地保存。从执法实践看，违法经营的卷烟，如果实行就地保存，就必须安排执法人员在现场看管，执法人员的人身安全无法保障，假设不安排执法人员在现场看管，就无法制止当事人转移、毁灭证据，登记保存就失去了意义，所以就地保存难度较大，执法成本也很高。有些地方的立法活动就支持异地保存，如《北京市实施行政处罚程序若干规定》第十三条第三款规定：“登记保存物品时，在原地保存可能妨害公共秩序或者公共安全的，可以异地保存”，本案中选择实行异地保存，既不损害当事人的合法权益，同时又提高了执法效率，减轻了执法成本，况且不违背《行政处罚法》的规定，应当认定合法。 （二）证据登记保存的期限 案例：某烟草专卖局在对烟草零售业主实施检查过程中，发现业主伍某有违法经营烟草制品的行为。烟草专卖局执法人员遂对其部分烟草制品采取了登记保存措施，并将其所保存物品拉回了某烟草专卖局存放。事隔一月有余，烟草专卖局仍未作出处理。业主伍某向当地人民法院提起行政诉讼，请求确认某烟草专卖局超过法律规定的7天的保存期违法，并赔偿因超期保存给自己造成的损失。 本案争议的焦点是烟草专卖局在对证据先行登记保存后，逾期不做处理决定，相对人是否有权请求行政赔偿。对此，有两种不同的意见： 一种意见认为，登记保存的物品超过7天而未作出处理，登记保存自行解除。既然登记保存已经解除，因此，烟草专卖局无需承担赔偿责任。在其他行政法律、法规中有类似规定，如《无照经营查处取缔办法》（国务院令第370号）第12条第1款规定：“工商行政管理部门应当在查封、扣押期间作出处理决定。工商行政管理部门逾期未作出处理决定的，视为解除查封、扣押”。 另一种意见认为，登记保存的物品超过7天而未作出处理的，行政机关应赔偿因保存相对人的财产而给相对人造成的直接损失。因为行政机关的逾期保存，使相对人无权支配其财产和对保存的财产进行处分、收益。所以，逾期保存会影响到相对人的权益，给相对人造成一定的损失。对由此造成的损失，行政机关应当赔偿。 专卖机关在执法检查中，对于一些可能是违法的物品，如假烟等，当场检查只能是凭直觉对所查物品的真假作出判断，是真是假有待于专门机构作出鉴定来确认，对所登记保存的物品进行鉴定需要一定的时间，7天的法定时间，如物品有待送检的，则可能比较紧张。《行政处罚法》在立法时，虽然对于登记保存的时间提出了3天、7天、15天的建议，最后考虑到对行政相对人的保护确定为7天，如果行政机关在七日内不能做出处理，则应将登记保存的证据发还给所有人，否则便是程序违法，行政机关就要承担败诉的法律后果。因此，按照目前的法律规定：行政机关逾期保存给相对人带来财产损失的，应予相应赔偿。 （三）证据登记保存的范围。 案例：2001年５月２７日，某市烟草专卖局所属稽查大队接到举报，在T市某货运站有一辆地方牌照的解放车从事烟草专卖品运输活动。根据线索执法人员在该车卸货时查获。经查，发现违法卷烟160条，无准运证。为进一步查明事实该车存在违规经营行为，稽查人员即时对做了勘验检查笔录，并对该车乘客王某进行了询问笔录，并对该车采取了证据登记保存措施予以暂扣， 5月30日，T市烟草专卖局稽查大队对该车作出行政处罚决定，给予陈某罚款500元的行政处罚。陈某不服该处罚决定，于5月31日以烟草专卖局稽查大队无权查扣其车辆为由向T市某区人民法院提起行政诉讼，要求撤消处罚决定，并赔偿经济损失430元。因稽查大队不是执法主体，法院追加市烟草专卖局为本案被告。 本案中，烟草专卖局扣留车辆和行车证后并未采取摄像、拍照、记录等任何方式予以固定；若将勘验检查笔录理解为固定证据的一种手段，烟草专卖局应在勘验检查完毕后将车辆放行；尽管六安市公路管理局采取的是证据登记保存，然而其将证据登记保存作为行政强制措施的一种，把车辆、行车证作为证据登记保存对象予以扣留，与法律法规相悖，最后法院确认烟草专卖局的具体行政行为违法，主要是因为烟草专卖局错误地运用了证据登记保存措施。 实行证据先行登记保存，必须是在特殊、紧急情况下，如证据有可能灭失、时过境迁后将难以取得等，行政执法机关才能实施。对没有必要进行证据登记保存，或通过询问笔录、证人证言、现场笔录等其他证据就能够确定行政相对人违法事实的，则不能采取该措施。在执法中，行政机关往往把握不准实施证据登记保护的条件，在没有必要采取证据登记保存或用其他证据就足以认定行政相对人违法的情况下，任意扩大其范围，以貌似合法的方式进行变相的强制扣押。 （四）证据登记保存清单的制作 案例： 2006年4月9日上午11时，某区烟草专卖局接到群众举报，称刘某在市场内无照经营假烟。下午2时，执法人员到市场刘某所属23号房屋和89号房屋进行检查。执法人员首先告知刘某夫妇其身份并出示执法证件，在检查89号房屋时发现可疑渠道外卷烟240条，执法人员在采取证据登记保全措施时，在其妻在场情况下，被告邀请市场管理人员及派出所民警到场为见证人并制作了现场检查笔录、填写了证据登记保存单，但由于执法人员失误填写登记保存单时将数量错写为420条。5月4日，刘某向法院起诉，要求某区烟草专卖局退还其合法经营的卷烟420条；法院审理认为，被告登记保存单上的渠道外卷烟数量和检查勘验笔录上的数量不一致，该两份证据都是由烟草专卖局制作，由于其不能提供其他证据证明登记保存单上的数量系笔误，应当由烟草专卖局承担不利后果，遂判决某区烟草专卖局退还其合法经营的卷烟420条。 登记保存物品是专卖执法很重要的一个环节，专卖机关在现场提取证据后，应当制作登记保存物品的清单。但专卖机关在执法中往往忽略了这一点，通常只考虑证据登记保存的“实质”，在形式和程序上存在瑕疵，或者不制作证据先行登记保存单，或者不认真规范制作，马马虎虎，草率了事，漏填或者用“一车、半箱”等含糊单位标记，或者登记保存单与实际保存数量不一致，以至于不能完全、准确地反映登记保存的物品内容，容易与相对人在保存物品的名称、种类、数量、质量等方面产生分歧，引发行政复议或行政诉讼。由于行政诉讼实行举证责任倒置，而有些失误很难通过其他证据来证明，只能由专卖机关承担败诉的后果，这方面的教训值得我们认真去反思。 （五）证据登记保存的批准 案例：2003年4月15日19时许，A县烟草专卖局执法人员进入郭某经营的商住合一的饭店检查，有检查人员对柜台内、货架等处进行了查看，共查出三种类型百顺牌香烟二十二包，检查人员在未出具任何手续的情况下对该卷烟带回烟草专卖局，并要求郭某于次日到烟草专卖局接受处理，4月19日，郭某提起行政诉讼，法院经审理认为，本案被告人在检查时未佩戴国务院烟草专卖行政主管部门制发的徽章，未出示省级以上烟草专卖行政主管部门签发的检查证件，未出示由行政机关负责人批准的证据登记保存通知，其检查、扣押行为在程序上不合法，且带有强行性质，属不符合法律、法规对实施卷烟检查的规范要求的行为。判决确认烟草专卖局具体行政行为违法。 本案中，登记保存清单缺少行政机关负责人签字批准，亦违反法定程序，法院的判决没有问题。《行政处罚法》和《烟草专卖行政处罚程序规定》都要求，进行证据登记保存，必须经行政执法机关负责人批准，这种批准可以是“一案一批”，为了提高行政效率，便于对违法犯罪分子及时打击，也可以是“事先授权”，即在明确具体标准的情况下，授予行政执法人员根据具体情况处置的权力，行政执法人员采取“先行登记保存”后，应及时向行政机关负责人汇报。但在实际操作中，执法人员往往凭借个人一时冲动，感情用事，在未经批准的情况下，随意采取先行登记保存措施；或者在情况紧急的情况下，为保全证据而采取这种措施，事后怠于向负责人汇报，以求追认，等以后发生了争议，再去补充，这两种情况都是违法的。 |
|
|
