【天风研究·固收】为什么要以政府购买服务变相融资？

free-flight 2017-06-16

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地方政府以政府购买服务的名义变相融资，根源在于财权事权不匹配导致的财政能力不足。
政府采购工程和PPP这两种合法形式并不能完全满足地方政府的基建需求。
政府购买服务相关法规的不完善则给地方政府的违规变相融资提供了操作空间。

5月28日，财政部发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，简称“87号文”），对地方政府的违规融资行为作了进一步规范，本文对政府购买服务违规融资相关的一些基本问题进行解读。

什么是政府购买服务？

《政府购买服务管理办法（暂行）》将政府购买服务定义为通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

政府购买服务的推出与事业单位改革相呼应，意在理顺政府与事业单位的关系。事业单位通过去行政化改革，成为独立承担公共产品生产的企业或社会组织；政府通过购买服务，从“养人”转为“养事”，财政资金使用效率得到提高。

什么是规范的政府购买服务？

《中华人民共和国政府采购法（2014年修正）》（以下简称《政府采购法》）将政府采购分为货物、工程、服务三类。货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等，土地、建筑物、无形资产均属于货物。工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。

87号文明确了政府购买服务受到《政府采购法》的全面约束，因此，政府购买服务应属于政府采购服务。政府购买服务的范畴仅限于货物和建设工程以外的采购对象，且仅涉及公共服务，如城市规划与设计、环境评价等。而公路、机场等建设工程则应属于政府采购工程，不能纳入政府采购服务的范畴。

在各主体的关系上，作为供应商的企业，应当市场化运作，其融资行为与政府无关。如果政府购买服务本身是合法的，供应商以政府购买服务协议中的政府付费向金融机构融资的行为并不违规，这是正常的企业融资行为。实践中的一些违规行为则是服务协议本身违规但仍向金融机构融资。

在预算管理上，应遵循先有预算后购买的原则，年度预算未安排资金的不得实施政府购买服务。同时还要与中期财政规划相衔接，服务期限应限制在三年以内。事实上，根据《政府采购法》及实施条例，所有的政府采购（货物、工程、服务）均应遵守上述要求。

以政府购买服务变相融资如何操作？

地方政府以政府购买服务变相融资，实质上是隐性增加政府债务。目前的违规行为大致可归纳为两种：一种是无预算的情况下，以虚假政府购买服务协议向融资平台购买服务，然后平台再以该协议中对政府的应收账款向金融机构融资；第二种是工程一次性做完，但纳入预算的只是当年实际购买的范围，从而变相融资（相当于分期付款）。

《政府购买服务管理办法（暂行）》明确要求先有采购后有预算的原则，同时中期财政规划期限一般为3年。有些政府购买服务项目期限长于3年，这将导致3年以后的政府支出部分无法纳入预算。实践中的违规做法是由当地人大出具决议，同意将整个服务期内的政府付费纳入当地财政支出预算。县市级的地方人大任期为5年，但批准的政府购买服务协议可能长达10年以上，远超一届人大任期。

87号文提到的另一个违规行为是将建设工程纳入政府购买服务范围，这主要是基于变相融资操作的便利性考虑。根据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》），全部使用国有资金的建设工程必须进行招标（除特殊情况外均应公开招标），而如果列为服务则可以使用单一来源采购^{^[1]}的方式与融资平台及其关联方式合作。因此，如果将建设工程列为政府购买服务范围，可以很大程度上规避监管，便于违规操作。

另外，由于各级财政部门拥有制定本级政府购买服务指导性目录的权限，可以确定政府购买服务的种类、性质和内容。这种自由裁量权的存在，也是政府购买服务泛化的重要原因。

[1]根据《政府采购非招标采购方式管理办法》的定义，单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式。单一来源采购通常仅适用于货物和服务，通常经过专家论证、相关部门审批并公示七天后即可进行采购，透明度很低，竞争性弱；建设工程一般需要招投标，竞争性强，要求严格的信息披露。

为什么不使用政府采购工程？

由于地方财力不足，正常渠道的举债也受到债务限额的约束，地方政府并没有足够的财政资金通过政府采购工程的合法形式实施基建工程。即便能够以人大决议草案的形式规避先预算后采购的约束，但全部使用财政资金的建设工程依据《招标投标法》及实施条例通常必须进行公开招标。

和违规融资中常采用的单一来源采购相比，公开招标对地方政府构成了更加严格的约束：

一是信息披露更加严格，透明度高，竞争性强。公开招标需要在国家指定的报刊和信息网络上发布招标公告，列明招标项目的内容、规模、资金来源，并公示中标结果。在严格的信息披露下，地方政府与平台的违规合作行为难以操作。

二是流程复杂，耗时较长。政府采购公开招标在中标之前通常需要经过签订委托协议、编制招标公告、发布招标公告并发出招标文件、组建评标委员会、开标、评标等流程。根据《招标投标法》及实施条例、《工程建设项目招标投标办法》，招标文件发售时间不短于五个工作日，从领取招标文件到提交投标文件截止之日止最短不少于二十日，公示时间不少于三个工作日。因此，整个招标流程至少需要一个月（仅仅是法定时间）。而如果采用单一来源采购的方式，最快仅需一周左右即可。

为什么不使用PPP？

虽然PPP是融资平台被禁后中央大力推广的融资模式，但由于规模不足、流程复杂等原因，在强大的基建融资压力下，地方政府有强烈的绕道融资需求。

当前PPP的规模不能满足基建投资需求。财政部颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。根据财政部、统计局的数据，2016年地方一般公共预算支出16万亿元，按照10%的支出限制有1.6万亿元可用于PPP政府付费，加上3.6亿元的预算内资金，能够用于基础设施建设的资金为5.2万亿左右，而同期基础设施建设投资为15万亿元，基础设施建设投资面临较大的资金缺口。有些财政能力较弱的地区，单个大型项目可能就超过了10%的上限。因此，地方政府不得不在PPP之外另寻融资渠道。

PPP项目操作流程比较复杂。根据财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，PPP项目操作流程包含识别、准备、采购、执行、移交5个阶段，19个步骤，任何一个阶段出现问题都可能导致项目失败。同时，PPP项目落地周期非常长，财政部第一批示范项目平均落地周期约15个月，虽然第三批项目落地周期已明显加快，但也需要11个月左右。另外，物有所值评价、财政承受能力论证以及公开招标都是对地方政府行为构成比较强的约束。

为什么选择政府购买服务变相融资？

地方政府以政府购买服务的名义变相融资，根源在于财权事权不匹配导致的财政能力不足，一个很重要的直接原因则是相关法规的不完善给地方政府的违规变相融资提供了操作空间。

一是政府购买服务是否属于政府采购服务。在已经存在政府采购服务这一渠道的情况下，中央又推出政府购买服务，同时政府购买服务有单独的法律规范、定义以及目录，这可能会令地方有意或无意地认为政府购买服务并不属于政府采购服务。政府购买服务和政府采购服务中“服务”的定义是否相同，也关系到建设工程是否能纳入政府购买服务范围。

二是政府购买服务与PPP的关系。目前相关法规对政府采购与PPP的关系，大致有三种定义：PPP是政府购买服务的一种特殊形式；政府购买服务是PPP模式中的“政府付费”模式；PPP与政府购买服务并列。因此实践中也出现了以政府购买服务代替PPP的趋势。