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近期发布的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（以下简称《办法》）规定，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理，以国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。结合财政部5月28日的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，通过推出土地储备专项债券，“关后门、开正门”的政策导向更为彰显。 笔者认为，《办法》不仅是财政预算制度改革的重大举措，也能促进土地制度改革，优化土地供应结构，促进房地产健康稳定发展。当前进行的土地供给侧结构性改革，前提是政府有地可供，而组织供地需要投入资金。通过专项债券筹措土地储备项目所需资金，能提高政府组织土地供应的自主权，使土地供应更有效、更及时、更有针对性。 《办法》要求土地储备专项债券与土地储备项目对应，这一规定指出：其一，土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到单一或同一地区的多个项目；其二，土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年；其三，债券本金偿还与项目取得的土地出让收入相对应，如：因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。这种发行、使用和本金偿还与项目严格对应的做法正是地方政府专项债券的应有之义。 笔者认为，土地储备项目规范运作是专项债券试点成功的关键。选择土地储备专项债作为地方政府专项债的“试水石”，一方面是对土地储备工作取得的成绩和已经建立的相关制度的一种肯定，但另一方面债券本金偿还与项目取得的土地出让收入相对应，无疑对土地储备项目的运营提出了更高的要求： 第一，发行土地储备专项债券的土地储备项目，应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。 第二，要求加强债务对应资产管理。地方各级土地储备机构严格储备土地管理，切实理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值；地方各级国土资源部门要履行国有资产运营维护责任，确保土地储备资产保值增值；地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。 第三，规范使用土地储备专项债券资金，保证“专款专用”。地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务；土地储备专项债实行预算管理，《办法》从预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面，提出了地方政府土地储备专项债券管理的工作要求。 在土地储备项目的运营管理中，国土资源管理部门尤其是土地储备机构是第一责任人。《办法》明确要求国土资源管理部门、土地储备机构配合做好债券发行准备、项目信息披露等工作，履行项目管理责任，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。 具体而言，县级以上地方各级土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划，编制下一年度土地储备项目收支计划，提出下一年度土地储备资金需求，报本级国土资源部门审核、财政部门复核。地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作，及时准确提供相关材料，配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作。地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接；同时，加强对土地储备项目的管理和监督，保障储备土地按期上市供应，确保项目收益和融资平衡。 综上，土地储备地方专项债券的试点发行，既是完善专项债券管理的重要举措，也是完善我国土地储备制度的一个重要契机。 （作者单位：北京大学法学院房地产法研究中心）  由《中国国土资源报》主办的国土资源管理业务学习交流平台。内容涵盖土地利用管理实务、地产市场分析研判、国土资源法律法规解读、咨询答疑、案例分析等，为基层国土资源管理工作提供参考和借鉴，为广大群众深入了解土地管理政策提供服务。 投稿信箱：fzzk8@163.com |
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